推进海洋生态环境治理体系现代化
来源:中国海洋报 -- 2015/08/31 11:17:08 作者:郑苗壮 刘岩
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导读: 推进国家海洋生态环境治理现代化时,要紧紧围绕建设美丽海洋深化海洋生态文明体制改革,及时更新治理理念、深入改革治理体制、丰富完善治理体系、努力提高治理能力。

根据党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标,不仅是我们建设社会主义现代化的必然要求,也是治国理念的重大创新。国家治理体系和治理能力现代化,就是使国家治理体系制度化、科学化、规范化和程序化,使国家治理主体善于运用法治思维和法律制度治理国家,把中国特色社会主义各方面的优势转化为治理国家效能。这要求推进国家海洋生态环境治理现代化时,要紧紧围绕建设美丽海洋深化海洋生态文明体制改革,及时更新治理理念、深入改革治理体制、丰富完善治理体系、努力提高治理能力。

海洋生态环境治理体系的主要特征

该体系是国家治理体系在海洋生态保护领域的重要体现,涉及经济、政治、社会等领域,与国家治理体系的其他方面相互交叉、紧密相连。

治理作为公共行政的积极符号,世界上许多国家和地区开始尝试重新配置公共权力,试图通过向社会组织、私营部门等开放权力的方式来提高国家管理的弹性与韧性。联合国全球治理委员会认为,“治理是各种公共和私人的机构管理共同事务的诸多方式的总和,是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的过程”。英国、美国、瑞士等西方学者从不同角度进行解构,没有形成一个普遍通行的概念,但并不影响它的特点得到世界各国的普遍认同。

海洋生态环境治理体系是国家治理体系在海洋生态保护领域的重要体现。与传统的以政府行政管理为主的海洋生态管理体系相比,现代海洋生态环境治理体系具有以下基本内涵特征:治理不同于管理,后者以行政命令为主;前者强调正确处理政府与市场、政府与社会的关系,使其在法治基础上良性互动。治理相对于管理的区别,首先表现在主体上,后者仅仅是指政府单一中心,管理停留在政府如何控制的单向上;前者的主体是多中心的、多元化,除政府外,还包括公共机构、私人部门和个人,多样化的行为主体或角色进入决策过程。在权利的运行方向上,后者的权力运行是自上而下的,运行依靠的是政府命令或政治权威;前者是平行的互动的,不仅要依靠政府命令或运用其权威,还要依靠非政府组织的网络化合作、协调来实施对公共事务的管理。在价值取向上,后者强调管理秩序的稳定,前者强调公正价值的优先地位和对秩序与效率的根源塑造,并将人民福祉作为治理的出发点和落脚点。

建立健全海洋生态环境治理体系涉及经济、政治、社会等领域,与国家治理体系的其他方面相互交叉、紧密相连。健全海洋生态环境治理体系,要健全海洋资源资产产权制度,充分发挥市场在海洋资源配置上的作用,建立海洋资源资产管理体制,这与经济体制改革互为交叉。健全海洋生态环境法律制度体系,改变分行业、分部门的多头海洋行政管理局面,构建并实施基于生态系统的海洋综合管理,又要依托于整体的法制和行政体制改革。弘扬海洋生态文明的主流价值观,把海洋生态文明纳入社会主义核心价值观体系,发挥社会组织和公众参与的监督作用,这又与社会体制改革的目标相一致。

现代海洋生态环境的多中心治理

治理主体多中心是一种直接对立于一元或单中心权威秩序的思维,意味着政府为了有效进行公共事务管理和提供公共服务,形成多样化的公共事务管理制度或组织模式。

“多中心性”概念最早起源于经济学理论。为寻找否定计划经济、倡导自由经济而寻找武器,英国学者迈克尔·波兰尼在《利润与多中心性》和《管理社会事务的可能性》两篇论文中阐述了“多中心性”的概念。文森特·奥斯特罗姆和埃莉诺·奥斯特罗姆强调在公共资源配置中自主治理至上,提出处理公共事务的“典则”,将“多中心”从经济领域引入公共领域,为公共行政寻求面向高绩效的公共服务拓展了思路。治理主体多中心是一种直接对立于一元或单中心权威秩序的思维,意味着政府为了有效进行公共事务管理和提供公共服务,由社会中多元的独立行为主体,包括政府组织、企业、公众和媒体,基于一定的集体行动规则,通过相互博弈、协调、合作等互动,形成多样化的公共事务管理制度或组织模式。多中心治理是一种民主合作管理,多中心下的治理主体按照“公共性”规范与价值自觉重构的行为主体,以期克服角色的“距离悖论”而达到“无缝合作”的治理状态。

在多中心治理的现代海洋生态环境治理体系中,要求不断完善制度,理顺体制和机制,用制度保护海洋生态环境,形成政府、企业和社会公众多中心主体共同参与决策和实施的制度安排。在政府主导制定和实施海洋生态环境重大决策过程中,企业和社会群体能通过多渠道参与决策制定的全过程。政府作为多中心治理中的引导性主体,以实行人民福祉为宗旨并承担海洋公共服务责任,需要协调当前分散在多个部门的海洋生态环境部门的职责,并就海洋生态环境相关的供给、支持、服务和调节海洋公共物品等管理职能形成相互协调、统一有效的体制框架;加快建立海洋生态环境损害责任终身追究制,以及中央对地方政府海洋生态环境管理的监督机制,加强地方政府落实和有效实施海洋生态环境保护法律法规,增强海洋生态环境治理的系统性、完整性和有效性。企业作为海洋生态环境治理的重要参与方,需要依照国家相关法律规定和标准开展海洋活动,切实履行企业社会责任,提供环境友好型公共产品和服务。公众和媒体是海洋生态环境治理体系中间层结构,作为一个独立的决策主体,是公共服务问题合作治理的补充,既要积极倡导绿色生活方式,又要他们参与海洋生态环境的公共事务。

海洋生态环境治理体系改革的优先领域

主要包括:法制改革,体制改革,重大制度建设,企业和社会参与。

海洋生态环境治理体系是一个复杂的系统工程。目前来看,海洋生态环境治理体系改革应主要围绕海洋生态文明建设展开,加快我国经济社会发展全方位向绿色转型,走一条低投入、低消耗、少排放、高循环、可持续的新型工业化道路,形成节约资源、保护环境的空间格局、产业结构、生产方式和生活方式,其实质是要“建设以资源环境承载力为基础、以自然规律为准则、以可持续发展为目标的资源节约型、环境友好型社会”。海洋生态文明建设是国家治理现代化的本质要求、理性选择和应有之义。

在法制改革方面,要加快《海洋环境保护法》和《海域使用管理法》的修订进程和力度,以及《海洋基本法》的立法进程。特别是为与《环境保护法》相协调,《海洋环境保护法》要大幅度修订。

在体制改革方面,要健全海洋资源资产产权制度,加强对滩涂、海域等海洋资源的确权登记,建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代海洋资源资产产权制度。推动海洋环境监测体制改革,建立部际间和区域间信息共享平台,划清部门间,以及中央和地方在生态环境监测方面的事权和财权,理顺各方关系。

在重大制度建设方面,进一步落实污染物排海总量控制制度和海域用途管制制度,完善海洋主体功能区规划制度、海洋生态保护红线制度和海洋保护区网络制度,并以此为海洋生态环境治理的切入点。

在企业和社会参与方面,落实企业的环境责任和信息披露制度,建立健全绿色准入制度和海洋环境责任保险制度,积极探索公私合营模式(PPP)和海洋污染第三方治理;鼓励和正确引导公众、媒体和社会组织的监督作用,建立参与海洋生态环境治理的各项机制,保持协调和利益诉求等渠道畅通。

(作者单位为国家海洋局海洋发展战略研究所)

责编:许舒琦 (如需版权合作请联系 hezuo@haijiangzx.com 转载请注明来源海疆在线)

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