冯仲平:英国外交正在经历重大转型
来源:环球时报 2015/10/16 09:16:47 作者:冯仲平
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导读: 英国外交目前在国际上引起广泛关注,有所谓“退欧说”“弃美说”等。英国新外交还意味着更加重视经济外交,英国外交部还将与财政部竞争在重大外交决策中的影响,而务实性在英国外交中得到更大体现。

英国外交目前在国际上引起广泛关注,有所谓“退欧说”“弃美说”等。一种更有代表性的观点可以被称为“退场说”,即以卡梅伦为代表的英国新一代当政者甘于过小国寡民、小富即安的日子,英国正从世界舞台上退场。近年来随着国际战略环境的变化,英国外交政策无疑正在经历重大的调整和变动,但这一转型远非上述种种看法所概括的。

四大因素影响卡梅伦外交

当前英国外交的主要思路形成于2010年5月大选之后。当时,卡梅伦领导的保守党未能取得议会多数,故只好拉自民党入阁,组建了英国和平时期少有的联合政府。但总体上说,联合政府的内政外交受到了保守党的主导。今年5月英国大选则出乎意料地诞生了18年来首个保守党占多数的议会,这不仅意味着保守党可以独揽大权,而且也使得过去5年形成的英国外交政策将得以延续。显然,有必要了解在过去数年中英国外交受到了哪些因素的影响。

任何一个国家外交政策的形成都是十分复杂的,受到诸多因素的影响。梳理近年来英国对外关系可以发现,有四方面因素对英国外交政策产生了重要作用。第一,来势汹汹的全球金融海啸和不断蔓延的欧债危机给新上台的联合政府的政策打上了最深刻的印记。随着遏制衰退、重振经济成为英国当权者压倒一切的任务,财政部在一些重大外交决策中的分量甚至超过了外交部,而后者的工作重心也发生了明显变化。

第二,保守党内部强大的“疑欧”势力“绑架了”英国对欧政策。在英国主流政党中,“疑欧”情绪数保守党最为严重。

第三,英国民众对伊拉克战争的厌倦。2010年卡梅伦上台前,英国经历了连续三届工党政府。在工党长达13年的执政期间,英国直接参加了科索沃、阿富汗、伊拉克三场战争。

第四,美国全球战略收缩。就民众对于伊拉克战争的态度来看,2010年上台的卡梅伦颇像早他一年上台的美国总统奥巴马。而作为美国最紧密的盟友,奥巴马推动的美国全球战略收缩显然也鼓励了英国从国际舞台上的所谓“引退”。

转型是寻求维护大国影响力的工具

卡梅伦政府自2010年上台至今所采取的一系列对外政策表明,驰骋世界舞台数个世纪的英国正在经历战后又一次重要的外交转型。尽管动力多元:既有形势所迫,民心思变驱动,也有执政党基因影响,但转型却是实在的,明显的。

在分析英国外交时,人们经常会提及美国前国务卿迪安·艾奇逊1962年说过的一句话:“英国失去了帝国地位,但还没找到自己的角色。”但事实上英国在战后一直扮演着具有全球影响力大国的角色,其苦苦寻觅的与其说是合适的角色,还不如说是在不同的时期如何维护这一角色。同样,目前英国外交转型反映得更多的是,在新形势下寻求新的有效的维护其大国影响力的工具。

卡梅伦领导的英国新一轮外交转型,首先是集中资源,专注重点。与当前国际上不少国家一样,力不从心将成为英国外交新常态,但关于外交孰重孰轻的讨论在英国并不多。在今年大选前,与外交部关系密切的英国皇家国际事务研究所所长洛宾·尼布利特列举了新政府在外交方面将面临五大挑战,包括中东局势、对俄罗斯关系、巴黎气候变化会议、跨大西洋贸易与投资伙伴关系(TTIP)谈判,以及中国日益增大的影响力。但显然这些挑战主要是英国面临的一些紧迫问题。那么,什么是英国外交重点呢?可以肯定的是,为了维持英国的全球影响力,英国将坚守联合国安理会五常席位、核力量、“世界金融中心”,以及备受关注的军事部署能力等大国“标配”,这意味着其军费开支将咬牙守住GDP2%的底线。

其次是留在欧盟,但重新确立对欧关系。尽管卡梅伦政府采取了强硬对欧立场,但其也绝非想要将英国带出欧盟。相反,当下其最紧迫的外交之一就是使英国留在欧盟。英国对欧政策将可能发生一场观念革命,传统“均衡外交”早已没有市场,“领导欧盟”或“扮演欧美桥梁”也日益难以胜任。与法国、德国以及其他欧盟国家不同,英国一直不认为“只有通过联合欧盟内部力量才能发挥影响”。欧盟无疑需要英国,默克尔也有意对卡梅伦作出一定让步,但持续消极对欧将使英国在欧盟面临日益边缘化危险。

对美关系,稳固但不盲从

追求外交多元化也是卡梅伦政府未来一个方向。英国不会主动放弃与美国的“特殊关系”,相反还将竭力保持之。但同时这一传统特殊关系也正在发生变化。一方面,英国需要努力证明自身对于美国仍具有重要价值,另一方面英国也将争取拥有一定的独立性。这一对美政策被时任英国外交大臣黑格概括为,“稳固但不盲从”。维持与美特殊关系的同时,英国将寻求发展新“特殊关系”。今年3月刚上任的英国驻华大使吴百纳认为,对于英国来说,英中关系与英美关系同等重要。随着全球经济政治重心向亚太地区转移,而英国的传统经济合作伙伴难以走出当前经济困境,英国与中、印等国强化关系的动力将持续增大。

英国新外交还意味着更加重视经济外交,英国外交部还将与财政部竞争在重大外交决策中的影响,而务实性在英国外交中得到更大体现。加大基础设施建设和增加英国企业出口,将是英国长远经济发展战略的两大支柱。这两方面需求将引领英国经济外交发展方向。

此外,英国未来将更加倚重多边组织和机构,尤其重视在G20等组织中发挥作用。通过增大软力量,提升英国的影响力。鼓励外交创新也是一个趋势。英国前外交官、澳大利亚悉尼大学中国问题研究中心主任克里·布朗今年6月撰文建议,英国在发展中英关系时“更有新意,更敢于冒险”。他呼吁英国“忘掉一些辉煌的历史,放下自己的过去”,“形成对华接触的新模式”。考虑到2008年以来国际经济政治形势的巨大变化,估计和这位英国前外交官一样主张“外交创新”的人在英国外交决策圈不应该是少数。▲(作者是中国现代国际关系研究院副院长、研究员)

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