“太总”:美军硬闯南海行动的幕后操盘手
来源:国际先驱导报 2016/02/15 14:21:01 作者:祁昊天
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导读: 2016年初,美国海军“柯蒂斯·威尔伯”号驱逐舰未经事先通报进入中国西沙群岛中建岛12海里海域。这是继去年美军“拉森”号驱逐舰进入中国南沙岛礁邻近海域之后,美方在南海的又一次所谓“航行自由”行动。在近期的行动中,太平洋司令部及其属下部队频繁成为主角,显得颇为高调。这一经常被称为“太总”的战区机构,究竟在水面下发挥着何种作用呢?

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2016年初,美国海军“柯蒂斯·威尔伯”号驱逐舰未经事先通报进入中国西沙群岛中建岛12海里海域。中方依法对其采取了监视、喊话等相关措施。这是继去年美军“拉森”号驱逐舰进入中国南沙岛礁邻近海域之后,美方在南海的又一次所谓“航行自由”行动。

根据美国太平洋司令部司令哈利·哈里斯的说法,未来对华“行动宣示”的数量、种类和复杂程度都会增加。而在近期的行动中,太平洋司令部及其属下部队频繁成为主角,显得颇为高调。这一经常被称为“太总”的战区机构,究竟在水面下发挥着何种作用呢?

亚太成所谓“航行自由”重点区域

太平洋司令部是美国九个战区司令部之一,在美国各战区机构中历史最久。其驻地位于夏威夷瓦胡岛,管辖范围东起美国西海岸500海里之外,涵盖几乎整个太平洋、印度洋东部、南极洲、大洋洲、东亚,以及南亚大部地区。这一范围包括40多个国家,人口占据世界总人口的60%。在美军内的地位可谓举足轻重。

太平洋司令部下辖有陆、海、空及陆战队,这些战区军种司令部也均部署于夏威夷。太平洋陆军下属驻韩美军、驻日美军、驻夏威夷的美军第25轻步兵师;太平洋海军陆战队下辖两个海军陆战队远征队,各有一个陆战师的兵力;太平洋海军则下属美国海军第3舰队和第7舰队。太平洋空军则包括美国空军第5、7、11航空队。上述兵力总规模达到30万人。

由于这一区域海洋面积广阔,长期以来,太平洋司令部的司令官几乎均由一名海军上将出任。在整个美军的指挥体系下,能够直接指挥太平洋司令部司令的人只有两人:最高统帅美国总统,以及国防部长。

太平洋司令部日常承担多个美军重要战略方向的任务:首先,在北太平洋遏制俄罗斯海基战略核力量的行动,跟踪俄罗斯战略核潜艇进出鄂霍次克海;其次,在西北太平洋边缘,同时跟踪和应对朝鲜半岛、东海、台海、南中国海等多个热点地区的变化。最后,确保东印度洋及澳大利亚周边的海上安全,并对印度洋反恐行动提供一定支撑。

由此可知,在太平洋司令部管辖范围内,热点地区、热点任务众多。相对而言,“航行自由”行动并无什么急迫性。那么,太平洋司令部为何还会如此积极呢?

近期太平洋司令部推动的所谓“航行自由”行动,主要是一种所谓的行动宣示。按照美军的说法,此类行动宣示针对的是所谓“过度海洋主张”。近两三年来,美军行动宣示的频率有所回升,且区域重点正在向亚太倾斜。例如,2013年美军进行了19次行动宣示,2014年数量升至35次,上升幅度达84%。2015年的数据虽尚未统计公开,但从公开媒体报道来看,频率可能维持在类似水平上。

而在2014年的35次行动宣示中,有19次是在太平洋司令部的责任区。区别于上世纪90年代主要集中在非洲和拉美地区的美军行动宣示,航行自由项目的重点已明显在向亚太转移。2014年亚太地区受到行动宣示“光顾”的国家和地区包括中国、韩国、越南、菲律宾、斯里兰卡、印度尼西亚、马来西亚以及我国台湾地区等。

“航行自由”背后体现美国政军关系

“航行自由”行动越来越多地出现在太平洋司令部辖区,这并非仅仅是因为美国最高决策层的意图,与“太总”自己的意图也密切相关。这其中,正是美国政军关系的一种体现。

在美军和政府关系方面,类似“航行自由”行动的决定、针对国家和任务种类的筛选都会经过“自下而上”与“自上而下”的双向过程。在高层,国家安全委员会几乎从未对行动宣示的地点和时间给予具体建议,这些建议都来自基层司令部。也就是说,去年以来美军在南海的行动,其直接建议均来自太平洋司令部。

但是,军队的行动宣示审批极其严格,必须经最高层的批准。在政府部门中,除了军方,外交系统乃至环保机构也拥有预闻甚至监督权。行动宣示的政策部分由参谋长联席会议战略计划与政策主任总体统筹,行动部分由参联会行动主任具体负责。但在政治敏感区域,则必须有其他部门特别是国务院的深度介入。

此外,无论是太平洋司令部还是其他“大区”司令部,在执行行动宣示时还要面临诸多限制和严格管理。由于行动宣示的专业性和政治性非常强,每一级军事单位都会安排军法官提供法律咨询,对象从最基层的编队或单艘舰只到最高层的参谋长联席会议。相关培训会具体到关键战位,一线军官要严格遵守相关《指挥官手册》,哪些战术动作可以做,哪些必须禁止,都有严格规定。

由于此类行动要求极高,并不是每一艘军舰(实质是舰上团队)都可以执行这种任务,如去年的媒体焦点“拉森”号驱逐舰和“沃斯堡”号濒海战斗舰都是这一任务的重点战术单位。

值得注意的是,美军历史上的大多数行动宣示提议是被高层否决的,真正被执行的,只是提案中的一小部分。在安全决策圈内,反对的声音主要可能来自驻外使馆、外交系统高层、军方高层,以及五角大楼参谋人员。也就是说,最为积极的声音来自拥有行动宣示经验的一线部队,而高层文官和军官由于不熟悉相关协调、法律、紧急情况处理等问题,总是相对偏于保守的。

据外媒披露,2015年秋季以前,白宫、国务院与军方关于是否在南海中国岛礁12海里以内展开行动宣示便存在长时间的矛盾,各方往来争执多次,才得以确定最终方案。

“高调”亦有舆论目的

从传统上说,保密与低调是美军历史上多数“航行自由”行动的特点。许多被“光顾”的国家甚至只有通过五角大楼的公开财年报告才得知美军曾经来过。

由此可见,美军去年以来在南沙群岛和西沙群岛的两次闯入,其“高调”本身就有舆论造势目的。这可能也是中国这样重点目标享有的“待遇”。而考虑到再早些时候,太平洋司令部批准CNN记者登机前往南沙岛礁上空,以P-8A作为CNN节目“道具”,这明显也是在主动设置议题,削弱中国的博弈地位。

美方之所以如此重视舆论攻势,应与其历史经验有关。冷战时期,美方曾多次对苏联采取类似行动,最终甚至造成双方军舰相撞。1988年苏美黑海撞舰事件后一年内,两国签订了一系列危机管控协议与对国际法原则的立场声明,苏联在外军无害通过领海等问题上放弃了一贯立场,这也被美国视为其“航行自由”项目历史上最为重要的胜利之一。

值得注意的是,过去美国政府各部门利益和认知的差异使得“航行自由”行动的尺度往往相对保守,但在近年的南海问题上,这种保守倾向显然被其他的战略考量所替代。

美方保守倾向的主要体现之一是其常会在敏感区域主动规避沿岸国主张,或是绕行,或是不采取可能被视为挑衅的战术动作。在美国国务院的介入下,美军甚至会建立政治敏感区,如在朝鲜半岛附近的部分海域。这往往带来一系列连锁反应:如为了防止误入敏感区,一线舰长常采取加倍的保守措施,在敏感区以外再划出80公里缓冲区,而更大规模的编队如航母攻击群则又会在此基础上再设置20余公里缓冲区。

但是在南海的两次航行自由行动中,美方显然并未遵从此类原则。这就像是美军一位高级军法官所说“美军的行动宣示其目的就是引发沿岸国的反应(即挑衅)”。

在可预见的未来,美方可能将航行自由行动常态化,其目的是造成既成事实,并强化美国的议程设置权。不过,中国在南海面临的地缘环境与当年苏联在黑海所面对的问题不同。国际法既是实力政治的结果,也是对权力政治的约束。

“斗而不破”能否对华有利?

由于难以完全指望周边盟友和伙伴国家,美国自身在南海卷入得越来越深。“航行自由”的行动宣示是美国使用了数十年的手段。由于内部政军关系及各种限制约束,其常常无法产生决定性的战略影响。但当针对重点国家和区域时,美国有时会调整其频率并造势,以期强化美国及其盟国的话语地位、议程设置权,并弱化对方博弈地位。

应当看到,在中美愈加频繁的海空相遇及美国高调挑衅的同时,中美两国军队在行动层面的默契也在逐渐形成,危机管控机制的实操性正在加强。中美海上军事互信与磋商机制的基础是签订于1998年的《关于建立加强海上军事安全磋商机制的协定》,这是一个参考了美苏冷战经验的机制。2014年11月,中美进一步签署了两个互信机制,即“建立重大军事行动相互通报信任措施机制”和“海空相遇安全行为准则”。2015年9月,两国又分别针对这两个机制签署了“军事危机通报”与“空中相遇”附件。

根据最近两军相遇事件来看,中美两军在行动层面的互动正变得越来越职业化。中国军队在捍卫国家权益时,对美军的回应不失节亦不输理。而美军也越来越注意培养熟悉南海海域行动宣示任务相关问题的舰长、舰员、机组等。

如此来看,某种“斗而不破”的局面似乎正在形成。但必须看到,管控机制既有助于预防危机,亦有可能加强美国的外交筹码。最近几个月美军的行动标志着对华行动宣示的重点发生了明显转变。随着中美双方斗争经验的日益积累,“不破”依旧会是趋势。但是,中方应当设法形成对己方有利的“斗而不破”,在和平条件下进一步改善国家安全态势。(本报特约撰稿发自华盛顿)

原标题:“太总”:美军硬闯南海行动的幕后操盘手

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