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北京调整疏解非首都功能的成效与思考
来源:宣讲家网微信 2016/02/23 16:44:39 作者:赵 弘
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导读: 疏解非首都功能要立足京津冀协同发展,积极引导非首都功能向天津、河北等周边区域疏解,带动周边区域共同发展。要进一步完善政府协调机制,围绕四类非首都功能,加快非首都功能疏解的专业化对接平台建设,如共建专业园区、启迪孵化器创新合作平台,搭建批发市场转移合作平台等。

一、疏解非首都功能是落实北京城市战略定位、治理“城市病”的现实选择

北京资源有限,承载的功能不能过多。功能过多,一方面会带来人口集聚、交通拥堵等“城市病”,另一方面非首都功能也会占用各种资源,使得首都核心功能难以更好地发挥。2014年,习近平总书记在2月26日视察北京时明确提出北京“四个中心”的城市战略定位,即全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心。尤其是科技创新中心赋予了北京新定位、新使命。疏解非首都功能,将低端、污染产业淘汰和疏解出去,能够实现“腾龙换鸟”,释放出更多的空间资源,为承接创新资源、发展“高精尖”产业腾退空间,使北京朝着更加符合“四个中心”战略定位的方向发展,减少非首都功能对各类资源的挤占,一定程度上有助于缓解交通拥堵、人口集聚、环境污染等“城市病”的困扰,提高城市运行效率,使首都核心功能得到更好地发挥。同时,疏解非首都功能,对于增强北京对周边地区辐射带动、推动京津冀协同发展也具有重要意义。

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二、两年来北京非首都功能疏解取得积极成效

两年来,北京市委市政府高度重视,深入贯彻学习习近平总书记2.26讲话精神,全市上下统一了思想和认识,跳出了“一亩三分地”思维,站在京津冀协同发展高度,推动非首都功能疏解,取得了很好的成效。

一是顶层设计,市区联动。根据《京津冀协同发展规划纲要》,出台了《关于贯彻落实<京津冀协同发展规划纲要>的实施意见》,明确了非首都功能疏解的时间表、路线图和工作任务。成立了由郭金龙书记、王安顺市长挂帅的北京市推进京津冀协同发展领导小组,设立了9个专项工作小组,各区县也成立专门机构,形成市区联动的强有力的工作体系。同时,研究制定了一系列相关政策,如在增量控制方面,出台《新增产业禁止和限制目录》,城六区禁限比例提高至79%,全市禁限比例提高至55%;在存量疏解方面,更加注重经济手段,出台了全国力度最大的差别化水价、电价和分区域非居民差别化气价、热价等政策。

二是政府带头,形成合力。充分发挥政府带头作用,明确提出规划建设市行政副中心,通过高起点规划、高水平建设,打造交通便捷、功能完备、职住平衡的市行政副中心,规划到2017年实现北京市属行政事业单位整体或部分迁入通州。北京市行政副中心建设,表明了北京疏解中心城区功能的决心,向社会释放了疏解信号,通过发挥政府带头作用,引导公共服务及其他产业功能向行政副中心疏解。

三是试点示范,久久为功。两年来,北京围绕四类疏解主体稳扎稳打,积极开展试点示范,取得了积极成效。分类疏解一般制造业,2013年至今累计退出高能耗、高水耗污染企业1006家,向河北地区疏解工业项目80多个,总投资超过1200亿元。加快疏解动物园、大红门等一批区域性批发市场,共清退低端市场150家。有序推进教育、医疗等部分公共服务功能疏解,如北京城市学院迁入顺义区杨镇校区,北京建筑大学1100余名学生疏解到大兴校区,天坛医院整体迁建工程、北大医院大兴院区项目、友谊医院顺义园区项目等稳步推进。

三、进一步推进非首都功能疏解要抓重点、求突破

虽然,近两年北京非首都功能疏解取得了积极进展,但是这是一个非常复杂的系统工程,需要经历相当长的过程,要不断总结经验,持续推进。因此,未来应在以下五个方面继续努力。

一是发挥政府和市场两只手的作用,通过公共政策引导更好地体现市场机制作用。疏解非首都功能是在市场经济体制大背景下进行的,单纯的行政手段在很多领域行不通。同时,北京独特的资源优势,也使得各类要素向北京集聚的趋势并未发生根本改变,单纯依靠市场途径疏解非首都功能的难度同样很大。因此,要发挥好政府和市场两个作用,通过政府规划和政策引导调控更多地发挥市场在资源配置中的根本性作用。

国外很多大城市也通过出台政策引导中心城区产业外迁,如巴黎对市区迁出的占地500平米以上的工厂,给予60%的拆迁补偿费用。非首都功能疏解,要加强政策创新,进行很好的政策组合,减少疏解地的“阻力”,提高承接地的“引力”,增强疏解对象的“动力”,形成非首都功能疏解的“合力”。比如,研究设立非首都功能疏解专项补偿基金,对疏解各类主体在成本补偿、经营过渡期资金补偿等方面给予资金支持。建立产业转移过程中的共建园区利益共享机制,完善共建园区税收分成、GDP核计等方面的机制,更好地引导北京产业资源向天津和河北疏解。

二是积极创造软硬条件,为非首都功能疏解提供强力支撑。疏解非首都功能面临的困难较多,主要表现为两个方面的“条件短板”:(1)北京轨道交通体系不尽合理;(2)京津冀区域公共服务水平落差过大。未来,要集中力量加快补足这两个“短板”。一方面,加快市郊铁路短板建设,完善非首都功能疏解的硬条件。目前,北京中心城交通承载力不足,小汽车、公共汽车交通为主造成路面交通严重拥堵,加之没有强有力的市郊铁路体系,北京市郊铁路运营里程仅为伦敦的1/34、纽约的1/28、东京的1/7,使得中心城对周边区域的带动力不强,新增外来人口只能通过“摊大饼”的方式沿着中心城向外蔓延。因此,加快非首都功能疏解,推进京津冀协同发展的一个关键就是要把硬件条件做起来,尤其是市郊铁路建设。

另一方面,推动优质公共服务资源集中疏解,缩小公共服务落差,形成非首都功能疏解的软条件。目前,京津冀区域公共服务落差大。北京和天津高考一本录取率是24.33%和24.52%,河北只有9.03%;河北每千人口拥有医疗机构床位数和执业医师数分别为北京的1/3和2/3。北京对高端人才的“虹吸效应”明显。据霸州、曹妃甸等地的科技型企业反映,由于北京对高端人才的强大吸引力,企业新招人才在两年内已流失70%。推动非首都功能疏解,必须缩小京津冀公共服务落差,根本出路不是要降低北京、天津的公共服务水平,关键是要解决户籍、高考、社会保障等方面的瓶颈约束,通过名院建分院、名校办分校等方式,加快推进北京优质服务资源集中疏解,提高河北公共服务水平。

三是处理好集中疏解与分散疏解的关系。目前,津冀承接北京功能疏解的热情很高,河北有11个地级市、172个县、市区,加上天津的16个区县,能够与北京对接的行政区至少有188个市县区,遍地开花,是不现实的。同时,北京公共服务资源也是有限的,区域交通建设也不可能一步到位,不能呈分散式外移。现阶段,非首都功能疏解不宜过于分散,要“点面结合、以点为主”,选择几个距离适宜、规模适中、发展基础较好的区域重点对接,集中疏解包括公共服务在内的非首都功能,可以在较短时间内提高承接地的公共服务水平,增强疏解吸引力,尽快形成疏解效果。综合考虑北京现有城市规模、高铁技术以及周边城市空间区位、资源条件、城市配套等因素,可以在北京周边50-90公里范围内,特别是沿着铁路干线,选择基础较好的3-5个区域集中对接,打造一批承接北京功能疏解的特色新城、卫星城或“微中心”。

四是科学有效使用好非首都功能疏解后所腾退的空间资源。要加强北京对非首都功能疏解后腾退空间资源的管控,一方面要坚决防止腾退空间功能和人员再集聚,另一方面北京空间资源有限,要科学合理地使用好,让空间资源发挥最大的效能。对腾退后的空间将主要用于服务保障首都核心功能、改善居民生活条件(居住环境)、加强生态环境建设、增加公共服务设施,以及适度发展“高精尖”业态。

五是把疏解非首都功能与京津冀协同发展统一起来。疏解非首都功能要立足京津冀协同发展,积极引导非首都功能向天津、河北等周边区域疏解,带动周边区域共同发展。要进一步完善政府协调机制,围绕四类非首都功能,加快非首都功能疏解的专业化对接平台建设,如共建专业园区、启迪孵化器创新合作平台,搭建批发市场转移合作平台等。同时,加快承接地环境建设,解决水土不服问题。通过缩短审批时间、确保政策及时落实等提高政府服务效率。建议加强京津冀三地产业政策对接,协调解决企业转移中遇到的用地指标、环保指标、资质认证等实际问题,提高企业跨区域布局的积极性和主动性。

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