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建议两会关注“双独家庭”特殊群体
来源:昆仑策研究院微信 2016/03/15 17:10:39 张志坤
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导读: 对地方残联理事长每年定期对县市政务会施行述职述廉报告,其报告内容为残疾人尤其是残疾人大学生安置就业,残疾人保障金设置标准和使用情况、残联项目资金使用情况等,并邀请残疾人代表和媒体和社会各界人士参加听证和质询。

第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过的新修改《中华人民共和国计划生育法》, 2016年1月5日《中共中央 国务院关于实施全面两孩政策 改革完善计划生育服务管理的决定》出台与实施,这标志着涉及我国人口计划生育法律、政策两大组合拳同时出手见招,开启了由“一胎化”人口生育政策向全面放开“二胎二孩”人口生育政策新政转变的新时期。我们认真反思“一胎化”人口生育政策实施36年来,透视观察和研究这一历程中,明显暴露出一些亟待解决的“一胎化”人口生育政策后给失独、双独、伤独家庭特殊群体带来了严重负面问题和历史遗留问题,与此同时折射出计生法律(法规)政策缺失和双(伤)独家庭将被社会遗忘现象问题。解决好这一重大的政治、社会命题,事关影响人口计生法律、政策的公平性和政策的“公信力”问题;事关和谐社会和法治社会建设问题;不仅是高端的政策设计问题,又是严肃的社会政治问题,建议应亟待尽快的加以全面完善,要必须引起政策制定者、法制制定者、两会议(提)案者共同关注与发声。对此,笔者对近几年来“一胎化”后双(伤)独家庭特殊群体的历史遗留问题,作了实证调研和梳理分析,并征询多位“一胎化”后双(伤)独家庭对象意见,与社会有识志士一起共同呼吁,建议纳入全国两会议(提)案,尽快完善中央、地方涉及“一胎化”期间的双(伤)独家庭特殊群体的法制、政策问题,以期从法律(法规)政策层面,探讨双(独)家庭群体在普惠基础上,亟待起建立特惠的法律政策倾斜支撑体系。

“双(伤)独家庭”背后的心结密码,一项亟待社会破解命题

笔者对某县实地调查和实证调研,在实施“一胎化”生育政策至今,在处理双独、伤独(因病致残独生子女)家庭问题上,发现存在着涉及计划生育法律(法规 )、政策上严重缺陷,社会上端及主流阶层上关切缺失,"双(伤)独家庭"群体社会现象倒逼法律、政策亟待“完善”,均已到了刻不容缓时侯。经过笔者实征调研,反观“一胎化”政策之后,社会上在对待双(伤)独家庭群体上问题上,主要出现了“三大”现象。

1、 “倒档”现象问题。据调查和查阅资料,主要集中如下“三大层面”:1.高端会议(事)层面。上从近年来中央地方两会议(提)案,2012年两会全国政协委员王名向两会提交了关于“立即停止‘一胎化’人口政策”议案;2014年关于“一胎化”后失独家庭社会问题议案;2015年关于“二胎二孩”人口计划生育政策(全面放开二胎)议(提)案问题。 但是忽略了“一胎化”后双独家庭,尤其是伤独家庭(残独子女大学生)严重社会问题,出现了整体失声。2、高端智库(学界)层面。从网上搜索,只看到仅关注“一胎化”后失独家庭问题,如《关于“失独家庭”问题的分析及建议————以重庆市为例》【黄小梅《重庆行政(公共论坛)》】。这是因为重庆市出现了失独家庭群体集体进京上访严重社会事件,对此,引起了学术等社会各界广泛关注。但是目前有关涉及“一胎化”后双(伤)独家庭社会问题,无人发声,显然是不公平、有失公充的,应为这一弱势特殊社会群体诉求呼吁和发声。3,人口计生法津法规(政策)层面。第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过的新修改《中华人民共和国计划生育法》(以下简称为《计划生育法》)、《中共中央国务院关于实施全面两孩政策改革完善计划生育服务管理的决定》(以下简称为《决定》),全国计划生育地方性法规修订中属第一家的《广东省人口与计划生育条例》(修订草案)(以下简称广东《修订草案》)<2016年1月1日施行>,均未涉及双独,尢其是伤独家庭这一社会问题 ,到目前为止乃为空白点。如《计划生育法》(新修定):“获得《独生子女父母光荣证》的夫妻,独生子女发生意外伤残、死亡的,按照规定获得扶助”;但对于这个“按照规定获得扶助”究竟是什么样的标准,且如何实施并没有明细说明和界定(如伤独残疾人子女未来生活及养老等生活空间问题、残疾人子女(尤其是双[伤]独女)大学生就业问题等均未涵盖),显得太粗太笼统,仅仅是以经济补助为唯一,但是却还面临多重生活问题,所以说难以解决其根本问题。再如《决定》:“对政策调整前的独生子女家庭和农村计划生育双女家庭,继续实行现行各种奖励扶助政策,在完善计划生育家庭奖励扶助制度和特别扶助制度”。又如广东《修订草案》:新增了“将计划生育情况纳入社会信用体系”。明确规定:“独生子女死亡、伤残后未再生育的夫妻,由人民政府给予一定的扶助金”,“就业、住房、扶贫救济及子女入托、入学、医疗等方面,在同等条件下优先照顾”等等,以上涉及残疾人大学生就业安置均无内容,显然现有的法律法规、政策上存在着严重的缺失和缺陷,新订定法律、政策仍然反映出不公平、不公正,缺乏法律制度的公信力。

2、 “倒逼”现象问题。经过调查观察得知,在国家提倡一对夫妻生育一个子女期间,对独生子女家庭而言,唯一的孩子的夭折使整个家庭陷入绝望和痛苦的深渊,成年独生子女意外伤残、死亡的,这对于家庭来说更是灭顶之灾。有的身在国家机关单位的响应党的计划生育政策号召的公职人员,终身只生一胎女孩,但由于天有不测风云,中途出现小孩因病致残,女方年龄偏大,即是发放了二胎生育证,也只是望“证”兴叹,出无法正常生育,错过了女性生育期。因此,一胎化政策引发出诸多问题,如(独一代即父母一方为独子女)父母养老问题,“一胎化”(独二代)因病致残女孩生计问题,新的《人口与计划生育法》有关涉及“老人老办法”太粗象、太笼统,缺乏实际操作。譬如:一是发放的《独生子女父母光荣证》一直未生育的,二是在国家提倡一对夫妻生育一个子女期间,按照规定应当享受计划生育家庭老人奖励扶助的,继续享受相关奖励扶助优待。另外,涉及独生子女因病致残(独生因病致残大学生、尤其是“双独”家庭的伤残疾女大学生)就业安置工作等问题,在现行法律上是个空白。因此,国家对“一胎化”独生子女因病致残者政策红利,实质上已被虚化、淡化,采取与一般独生子女生育无区别对待的普惠生育政策,而没有特殊照顾的惠残生育政策,显然是极不公平的,真让人无言无话难以面对。有“一胎化”因病致残子女(尤其是双独致残女儿户家庭)成为未来的致贫一种特殊群体,则引发出“一胎化”伤残女孩的终身托付问题,“一胎化”伤独残家庭的后顾之忧谁来买单兜底问题和失独家庭空巢综合症风险防范问题,决不能让遵纪守法的人成为“守法”牺牲品,决不能演变为和谐社会建设的一大隐患和不安定因素。因此,建议国家有义务、有责任对“失独”家庭、“双独(父女)”伤独残家庭承担保障和补偿,让人感知法律政策温度,有着法治获得感,同时在社会上形成敬畏法律,尊重守法者风尚。

3、 “倒挂”现象问题。事业单位招录中,根本无法体现公平现象,往往使在狼群里,开展羊与狼竟技赛,出现一种竟技歧视现象,不在同一起跑线上“失真失公充”变相性歧视残疾人社会现象。最终导致残疾人往上流动的机会越来越小。机会的不均等造成的后果就是社会阶层固化。固化之后,正常的人成功胜出、而“一胎化”的残疾人败下阵来,若想进入机关或事业单位工作,永远痴人说梦。从现有情况来看,尽管残疾人考上了大学却比正常人要付出太多。据调查一个80万人县,每年录取大学达6000人,其中被录取残疾大学生人数未占到全县应届大学生录取总数的1‰,这些残疾人学生被录取大学中,一般是三类大学或高职高专职业技术学校。残疾人考取大学如同攀登喜马拉雅山,比正常人付出是难以想象的。近年来招录国家机关和事业单位工作人员设置门槛太高,一开招考就设定学历资格为大学本科全日制,而残疾人大多数是高职高专或成人大学毕业生,这样与招考国家机关、事业单位机会无缘。目前招考一直延续“大而统”传统考试,采用按考试分数和排名次为理由,实质上将残疾人大学生挤在门外。残疾人想进入机关单位工作是痴人说梦,种种招考门槛抬高,本身无法体现公正正义。残疾人大学生通过招考录用是一句空话,没有一家组织或单位为其残疾人大学生主持公道,伸张正义,为其残疾人大学生进行职业选择权、生存维权。通过调查,发现残疾人就业保障金开证己成为一种用人单位托词和遮修布,况且残疾人保障金开征十几年,却与受益者残疾人没有任何关联。据调查,在现行安置政策方面,除退伍军人安置政策早已被废除外,现只有具有弱势残疾人特殊群体唯一能享受国家保护政策,然而这一惠及残疾人普惠政策却无法落地生根。由于按1.5%安置残疾人(即是残疾人大学生)没有纳入中央或地方涉及地方公务员、事业单位招录或开辟绿色通道方面的法律规规,即是地方相关六部会联合下文也是软弱无力,政策代替不了法律法规,不能强制性执行,即是有爱心地方党政主要领导切实残疾人及家庭解决急难事,尤其是“双独二代”残疾人(女)大学生安置工作岗位开辟绿灯,因“凡进必考”政策将“双独二胎”女大学生挡在进地方事业单位门外,与此同时被缺乏爱心、玩弄权术相关部门多了拒绝的“理由”和“借口”,这种“政策红利”无法落地现象必须引起高层政府智囊政策制定者和决策者法律制定者予以高度关注和加以解决。根据《残疾人就业条例》规定1.5%安置就业比例政策,往往被地方人社部门、编制部门相关部门领导人被曲解性被驾空,被相关部门在为残疾人维权方面视作“乱作为”,混淆概念,以当下推行的“问责’”,作为一种漂亮的借口,甚至将残疾人保障金政策被某些部门或领导人滥用、私用。据调查,本县还曾举办过定向招录复员转业军人考试,尽管《残疾人就业条例》施行多年,从未出现过针对面向残疾人大学生专项招录考试,《残疾人就业条例》成为一幅美丽图画,公正正义法治阳光无法照在残疾人身上。据某县机关事业单位招录人员近1000人,其中,只有两名残疾人大学生报名,录用80多个岗位,有些岗位竟考人员近100人,而现有报考残疾人大学生2名,参加招录考试如同“两羊只”赶入狼群里一般,最终结果不得而知,能适合残疾人大学生就业岗位的全部将被正常人抢劫一空,也就是说正常人抢拿残疾人饭碗。在学历资格和笔试等环节就被挤出门外,永远无法进机关、事业单位工作机会,更谈不上进机关事业单位工作终端环节。因此,必须在招录考试中应划留出一定比例和合适岗位,以供残疾人大学生就业安置。国家机关率先录用示范,调查,而是要按《残疾人就业条例》规定的1.5%比例要求,将1.5%比例指标录取落实到本次报考残疾人大学生对象,开辟绿色通道,硬性的强制性安排到位,否则,会成为变相歧视残疾人,实质上严重侵害残疾人大学生合法权益。因此凡进行招考国家机关、事业单位人员,必须按照1.5%比例录用残疾人大学生。目前招考录用残疾人工作失之软、失之弱,国家对残疾人(残疾人大学生)倾斜政策,无法兑现,即使具有就业需求的和拥有就业能力的大学生,若不从法律层面上强制性规定安排录用残疾人大学生寻找突破,这些残疾人大学生群体永远别想进入机关事业单位工作。由此可见,致使残疾人大学生先天性缺乏机制保障性流动的空间,若不从根本上改变,将会继续地出现被压缩向上流动空间,成为“僵尸招考机会”,这对“一胎化”残疾人族来说,是极不公平的,这既对守法人“双独一代父辈”,又对“双独二代”残疾人大学生本人的这二代人,实施了一种机会掠夺和机会占有,残疾人大学生的合法权益被侵害,有失社会公平正义。 

"双(伤)独家庭”法律政策完善问题    社会关注的深度思考 

解决好“一胎化”生育政策涉历史遗留、负面影响问题,不仅是一个历史问题,也是一个计生政策和法律制度设计完善问题;不仅是一个社会(稳定、道德)问题,也是一个政治(国家文明程度、政府、法律公信力)问题,这是事关社会大家庭里的公平正义问题,事关以人为本,家庭友好、和谐幸福的和谐社会建设问题,事关全面建设法治社会问题,决不可掉以轻心问题。应该看到我们广大党员干部以高度政治责任感,响应党的计划生育政策号召,义无反顾地参与“甜蜜的事业”中来,这种义举应为之点赞,为之鼓与呼,但是作为一种政策制度设计,决不能让遵纪守法的人付出政策成本和代价和作出牺牲。让公平正义法治阳光永远照在法治社会建设前进路上,为此,笔者,经过笔者多年观察和调研,切实解决好一胎化后双(失)独家庭分享法治与政策红利“获得感 ”,特提出若干支撑与保障体系建议;

1、建立失独、双独、伤独(残疾人大学生)数据库 。中央及地方各级卫计部门,应对提倡一胎化生育生策以来,至2015年12月31日,一胎化期间伤独子女(单列双独家庭数)及其未来养老家庭和失独家庭、被扶持家庭的人口信息数据库或一体化管理信息系统,实行精准化,细化、网格化管控。实行分类管理,综合施策,对一胎致残者实行国家补偿性政策兜底,决不能让遵纪守法的上一代人响应党的计划政策号召作出牺牲,而致残的下一代人(独二代)成为被时代遗弃的人,被社会抛弃的“多余的人”的生育政策牺牲品,在法律上、政策上彰显公平正义,从机制上根本改变上一代人(独一代父母)老来无依靠,下一代(独生女儿)生存无着落(“一胎化”后遗症)“双独”生育家庭现象,体现出这是对历史的尊重和对坚守人口生育法律者的敬畏,体现党和政府对作出人口生育法律和政策特殊的执行者及其后代的一种终生性人性关怀。

2、建立常态化责任追究制。一是明确责任主体。“一胎化”政策遗留问题,从立法层面上,由应卫计部门是责任主体,要切实担负对一胎化政策实施造成历史遗留问题的全程负责方的义务,将安置残疾人大学生(有自理能力)工作纳入计划生育一票否决权。二是建立残疾人大学生(有自理能力)安置就业责任体系。从法律层面上,明确规定,残联、扶贫办、人社局,编制办公室等为主体责任体系。要履行政府责任,对致疾的具有工作能力的残疾人,决不能变相对生育政策后的性别歧视问题,以种种借口拒绝其招录、安置就业。为此卫计部门、协助残联组织,在国家机关招录公务员,事业单位公职人员,降低门槛(录取设低分数线或)明确规定,有破性录取比例,对具有义工或长期某单位做另时工的残疾人,根据年限,人社部门、及编制部门和残联部门履行政府公共职能,对其被录用的公职人员进行考察、考核,决不能拒绝,以抬高门槛变相拒绝招录。目前,在招录国家公务员或事业单位过程中,缺乏刚性约束机制,上面有好经,下面歪嘴和尚念歪经,好事歪做,易事变成难做,涉事部门对已有利想作抢着做,无利无亲缘关系的事慢做、怠做、不做,政策无法兑现落地,出现相互推馁,无部门一杆子撑到底,甚至出现一种变相的正常人抢残疾人饭碗,通过“考试”程序合法化。公平正义不能停留在说说,写在纸上,叫在嘴上,失信于残疾人及其家庭。而《残疾人保障法》、(中央六部委)《关于促进残疾人事业发展的意见》等等法律法规和政策,可执行不够强,覆盖面不够广,被人们认为是棉化棒,软柿子、橡胶皮,像镜中花好看不中用,一些相关部门相互踢皮球,缺乏细化、亮化、刚化性措施。建议尽快修改或废除“残疾人就业保章金证收费”有关条款,以所谓证收费,来掩盖或抵扣残疾人就业指数,要杜绝以费代安置,以费养人,以费吃费(交易费、人情费),防止演变在征收费过程中或制定单位征收额定标准中出现变异性腐败黑洞,对商贸部门实行以货代替征费,出现阳光下黑洞,决不掉以轻心 。建议将失(伤)独家庭养老问题应纳入新修改《残疾人保障法》法律条款内容。建议要对《人口与计划生育法》、《扶贫条例》,在明文规定,将“一胎化”女孩伤独残疾人,应纳入首要条款,新修的《人口与计生法》规定中要将“关爱女孩”和“关爱独生女子”(尤其是伤独残女大学生),明确招录地方国家机关、事业单位时,开辟绿色通道,写进法律条款,从法律上解决好国家独生子女政策的响应者、执行者与利益受损者,留下先天性的严重家庭隐患和悲剧,致使下一代残疾子女的生存托付后顾之忧问题。建议新修改《人口与计划生育法》条款还应增加内容:对独生子女伤残或夭折(失独)家庭,政府应成为“独生子女父母之子”尤其是“双独(父辈独生子女族、独生子女族【特别是致残独生女】)”家庭而自觉承担起独生子女父母“养老送终”的义务和双(伤)独残家庭特殊群体子女【尤其是双独女孩】(有自理能力者)在其父母双方任一单位实行强行性安置就业,施行特惠倾斜政策等政府兜底,通过法律措施,实现打破目前县市一级行政事(企)业安排残疾人就业僵局,这样既可参照上个世纪七十年代知识青年上山下乡,有一子女返城顶职安排在父母单位任一单位的人性化政策作法,有效地从根本上解决好“一胎化”政策性双(独)家庭特殊群体历史遗留社会问题,又能使双(伤)独家庭特殊群体里的两代人相互照应,分享法制、政策性公平红利。总之,一旦出现双(伤)独家庭上访现象,对地方相关部门责任人,实行责任追究问责。

3、建立完善和细化、亮化相关法律法规。对现有《残疾人保障法》、新制定《地方招录机关、事业单位人员管理方法》、《人口与计划生育法》、《 扶贫条例》相关条款进行修改完善、将《残疾人就业条例》上升为《残疾人就业法》,并将《中共中央国务院关于促进残疾人事业发展的意见》的相关内容上升为法律法规条款,提高残疾人事业发展和残疾人就业安排工作法治化水平和治理能力现代化水平。第一要明确残疾人安置相关责任方,建立安置上岗就业标准考核体系,第二明确奖惩措施和标准处置,对造成新一代致贫的,引发新的扶贫对象,实行党政同责问责。第三对问责标准要依照致贫情况进行定期或不定期调整,保证对残疾人大学生充分就业,尤其是对具有就业需求和就业能力的残疾大学生保证绝对就业。从而改变同情不能代替法律的尴尬局面,实行有效强制精准安置,使残疾人县级招商国家机关、事业单位工作人员就业安置工作规范化、法制化、法治化轨道。主要建议有二:其一建议尽快制定《地方招录机关、事业单位人员管理方法》,其规定:残疾人高职高专或成人大学毕业生视同大学本科全日制报考资格对待,对“双独家庭子女”报考年龄放宽到30岁,切实为一胎化家庭解决后顾之忧问题。对适合残疾人大学生如国家机关、事业单位文书、档案、保密等岗位,一律面向残疾人大学生,有的适合残疾人工作岗位要向残疾人大大学生倾斜,作为硬性规定确定下来。这样达到对正常人来说好像是安排工作,然而对“残疾大学生”却是一条生存的“希望”的公平正义的社会补偿效果。 其二建议涉法部门要尽快出台《残疾人就业法》和修改《人口与计划生育法》或制定好出台中央及地方部门出台和建议尽快出台实施《残疾人大学生招录工作细则》内容,对《中共中央国务院关于促进残疾人事业发展的意见》相关内容,上升法律条款,要对1.5%比例安置残疾人概念进行亮化、细化、精准化界定,新修的法律规定:一是建议规定制止定权力清单、责任清单、负面清单,以防止相关政府职能部门相互推馁,要明确规定;二是建议规定县市区级在招录国家机关公务员、事业单位公职人员时,按照本次招录人数总数1.5%比例招录残疾人大学生,对“双独家庭”(父女两代)的残疾人大学考生优先倾斜录用,或开辟一胎化“双独家庭”残疾大学生女生就业绿色通道 ,从法律上解决好“一胎化”历史遗留问题。只有法津上刚性约束地方国家机关事业单位招录安置就业政策行为上升为法律法规行为。三是三是建议规定对残疾人就业保障金征收实行区别对待,凡有单位上有残疾人子女(双[伤]独家广庭)实行强制性安置双伤独子女,决不能以残疾保障金征收理由拒收残疾人,决不能以费代就业,以费抵就业,以费折合成就业指数,甚至出现以费吃费(交易费、人情费、关系费),形成资金(物质)黑洞,阳光下灰色地带和政策下资金腐败。四是建议规定地级市、县(市、旗)残联理事长应为残疾人或残疾人直系家属,只少一名副理事长应为残疾人或残疾人直系家属。对地方残联理事长每年定期对县市政务会施行述职述廉报告,其报告内容为残疾人尤其是残疾人大学生安置就业,残疾人保障金设置标准和使用情况、残联项目资金使用情况等,并邀请残疾人代表和媒体和社会各界人士参加听证和质询。五是建议规定县级每年统一招收工作人员时,要将招收总人数的1.5%以上名额专门用于招录残疾人,县级残疾人工作委员会成员单位要率先招录残疾人,继而带动其他国家机关”等等;县级国家机关中的非公务员岗位(科研、技术、后勤等),要积极安排残疾人就业……”,六是建议规定“到2016年,省、县残疾人工作委员会成员单位至少安排有1名残疾人,到2020年,所有省、县级国家机关至少安排有一名残疾人,其中省级残联机关干部队伍中残疾人干部的比例应达到15%以上”。七是建议规定,“各级国家关要督导所属各类事业单位做好按比例安排残疾人就业工作。各类事业单位要结合本单位岗位构成情况,确定适合残疾人就业的岗位,多渠道招聘残疾人”。八是建议规定凡有专科以上学历的具劳动能力的双独家残疾人子女([伤]独家广庭)实行强制性安置双(伤)独子女【尤其是双(伤)独女孩】(有自理能力者)在其父母双方任一单位实行强行性安置就业,确保双(伤)独子女经济上实现独立,生活上有保障,构成特惠倾斜政策等政府兜底支撑体系等。从而,将中央六部委出台的惠及残疾人政策内容,上升为相关法律法规条款,彻底改变目前惠残政策不着地的“软柿子”现象和执行力缺失现象,让广大残疾人真正分享法津政策、改革成果红利“获得感”。

责编:施成德 (如需版权合作请联系 hezuo@haijiangzx.com 转载请注明来源海疆在线)

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