任正非刚说一定要反攻美国,华为就被美国商务部调查
来源:瞭望智库微信公号 2016/06/27 11:22:50
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导读: 华为再遭美国商务部调查,折射出近年来中国企业屡遭美国安全审查的困局。华为究竟触动了美国哪根神经,才使得其屡次遭受带有“原罪”惩罚式的特殊待遇?以华为为代表的中国赴美企业屡陷“安全审查困境”,中美经济摩擦背后,究竟存在怎样的政治动因?

据《纽约时报》6月2日报道,美国商务部已对全球最大电信设备服务供货商华为发出传票,要求其提交有关向古巴、伊朗等五国出口或再出口美国技术的有关信息,以确认其是否违反美国出口管制相关规定。

再陷“调查门”,给华为在美业务拓展再次蒙上阴影。这距离任正非雄心壮志地表示“总有一天我们会反攻进入美国”仅过去不到半年,使人不禁心生唏嘘——无论在全球其他地区市场如何高歌猛进,华为在美国的行走之路却始终艰难,其多次收购活动均因美国“国家安全风险”折戟。

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2008年,华为与贝恩资本曾试图联合并购3Com,但却遭美国外国投资委员会(Committee on Foreign Investment in the U.S.,以下简称“CFIUS”)以国家安全理由否决;

2010年8月,华为与美国电信商Sprint洽谈的电信合同,被认为将对美国公共和私人部门客户(包括军方)构成“重大风险”,因此被告知不得参与合同竞购;

2010年10月,华为试图收购3Leaf的专利技术再次被CFIUS以国家安全理由否决;

2011年美国众议院情报委员会就华为、中兴涉嫌“威胁美国国家安全”事件进行全面调查;

2012年美国众议院发布报告,认定华为和中兴对美国造成国家安全风险,并且可能已经违反美国的法律;

2013年,美国总统奥巴马签署法案,要求美国政府相关部门不得私自购买信息技术系统,尤其要对中国IT设备正式评估。

以上事件严重制约了华为在美国市场的拓展进程。

据市场分析机构GFK报告显示,华为在西班牙市场份额为12.4%,意大利市场份额为10.9%,在比利时、瑞士、新西兰、澳大利亚等多个国家和地区市场份额均在前三名之列。然而,华为在美国市场仍旧步履艰难。由于出口美国的设备普遍需要经过美国官方监督并通过国家重点实验室的安全检查,大幅增加其交易成本和时间成本。

重要的是,这种带有政治色彩的调查使与华为进行合作具有更多不确定性。美国众议院情报委员会主席迈克.罗杰斯甚至在公开场合建议美国私有公司不要与华为和中兴这两家公司做生意。

迄今,四大电信运营商威瑞森电信(Verizon Wireless)、斯普林特(Sprint)、美国电话电报公司(AT$T Corporation)和德国电信T-Mobile美国公司都没有使用华为的设备。

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对华为事件,美国国际战略研究中心的詹姆斯 路易斯曾说过一句话直指本质:“无论公平与否,只要有理由怀疑有可能改善(中国的)网络作战能力,美国人就不愿让一家中国企业进入其通信网络。”

当前中国正在进行的经济结构调整中,信息通信技术居于优先发展的重要地位,并且近年来我国通信技术产业始终保持两位数的增长率,成为中国经济发展的亮点。这使得美国认为其在该领域的全球领先地位正受到来自中国的威胁。而华为、中兴的迅速成长,无疑更增添了美国对中国这个“假想敌”的疑虑。

从目前来看,美国用来阻碍中国企业赴美投资最惯常使用的手段就是声称其国家安全遭受威胁。美国CFIUS的国家安全审查制度中规定国家安全涉及四个关键领域:一是关键性基础设施;二是关键技术;三是关键地点;四是国有企业和国有资本。其重点审查对象是有外国政府背景的企业和资本,涵盖范围非常广泛,不仅包括所有权层面的国有企业,还包括外国政府对企业所能施加的实际影响,即“控制”标准。

此外,外国政府对该企业提供具有优惠性质的财政激励也被纳入衡量因素。例如,美国政府一直声称华为具有军方背景,就是为了凸显其对国家安全形成威胁。

除此之外,美国政府还指控华为之所以能够迅速壮大,是因为中国国有银行给予其过于优厚的信贷优惠,这些都是美国国家安全审查制度中需要加以考虑的方面。

出于保障国家安全目的的审查制度原本无可厚非,但是问题在于美国常利用该制度将商业竞争政治化。该制度中几个重要概念:“关键基础设施”“关键技术”“关键地点”“国有企业和国有资本”定义宽泛且具有一定的开放性,衡量标准很大程度上取决于CFIUS的主观认定。近年来的实践表明,CFIUS的运作过程并不十分透明,裁决结果的公正性和一致性有待商榷。

这使得中国赴美投资遭遇美方日益严重的政治因素的困扰,尤其中美两国间博弈和竞争态势日益彰显,美国国内保护主义势力抬头,中国企业赴美投资的不确定性进一步加剧。

华为究竟触动了美国哪根神经,才使得其屡次遭受带有“原罪”惩罚式的特殊待遇?以华为为代表的中国赴美企业屡陷“安全审查困境”,中美经济摩擦背后,究竟存在怎样的政治动因?

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始于上世纪80年代的“去工业化”,造成美国实体经济与虚拟经济严重失衡,至2008年,美国制造业占GDP的比重仅为11.5%,较1980年的20.9%下降了近一半。而在2010年,中国制造业产出占全球19.8%,高于美国19.4%,成为制造业产出最高的国家。

金融危机发生后,美国对此进行了深刻反思,并得出结论:制造业是国家保持经济活力的根本,对国家繁荣和人民就业最为关键。为重振经济、降低失业率、解决制造业面临的问题,巩固和强化核心竞争力,美国进行了层次分明的“再工业化”战略框架部署,明显具有弱化中国制造业优势的意图,将对我国制造业的发展产生重要影响:

首先,美国劳动密集型海外生产基地逐渐从中国转移,例如耐克、阿迪达斯、微软等公司先后关闭了其在中国的工厂。据中国商务部网站统计数据显示,美国对华直接投资规模从2008年的29.4亿美元逐渐降至2015年的25.9亿美元,降幅达11.9%。

虽然其主要目的在于削减生产成本,但同时一定程度上降低了我国制造业在GDP中的比重,进而削弱我国作为全球最大制造业国家的地位。而且,撤资的同时必然伴随大规模裁员,从而对当地就业造成影响;

第二,在战略性新兴产业领域,凸显中美两国竞争关系。一段时期以来,我国制造业惊人的发展势头主要基于“人口红利”,以粗放式发展的劳动密集型产业为主,与在科技领域居于世界领先地位的美国有很大互补性。但随着国内生产要素价格普遍上涨,这种位于价值链低端的中国制造利润空间不断受到挤压,使得传统发展模式难以为继。

2008年金融危机之后,我国也同样深刻认识到转变经济发展模式和调整生产结构刻不容缓。中国政府出台了“十大产业振兴计划”和“战略性新兴计划”,强调须加快体制机制创新,加强关键领域和重要环节的技术改造,夯实发展战略性新兴产业的基础。可见中美两大国同期所出台的战略计划目标具有相当程度的一致性,尤其制造业重点发展领域上有很大重叠性,两国在战略性新兴产业领域逐渐凸显出更多竞争性。

美国一直自信是世界科技领先者,即便制造业受到中国追赶,但在航天航空、生物医药、核技术、信息通讯等领域依旧具有较大优势。然而,华为近年来发展势头惊人,作为世界通信巨头,其专利研发能力直逼美国。据世界知识产权组织发布的公告,2015年华为以3898件专利蝉联企业排名榜首。

不久前,华为起诉三星侵犯其知识产权事件成为全球舆论焦点,这是中国智能手机制造厂商对业界全球领先者首次提起的重要诉讼,对美国势必也造成了不小的触动。因此,美国近日再次对华为加以阻击并不出乎意料,反映出两国间在新兴产业制造领域的摩擦和竞争进一步加剧。

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2013年,中国货物进出口总额为4.16万亿美元,成为全球第一货物贸易大国。2015年,我国对外非金融类直接投资创下1180.2亿美元的历史最高值,同比增长14.7%,实现中国对外直接投资连续13年增长,年均增幅高达33.6%。

截至2015年末,中国对外直接投资存量首次超过万亿美元大关,延续了2014年双向投资规模接近平衡的趋势,且对外直接投资量增速依旧快于吸收外国直接投资流入量。由此,作为世界上最大的发展中国家,我国不仅保持着投资东道国大国的地位,更成为世界上重要的投资母国。

中美两国间经济实力相对消长局面、尤其中国以制造业为代表的实体经济迅猛发展,引起美国严重关切,成为美国保护主义愈演愈烈的导火索之一。

在贸易领域,中国出口至美国的商品科技含量不断提升,越来越多涉及高精尖领域,中美两国商品的知识产权摩擦逐渐增多。2010年以来美国对华发起的“337调查”,针对制造业出口产品的比例逐渐上升,遍及电子、通信、化工、机械、轻工等多个行业。与此同时,对华技术贸易的出口管制也愈发严格。美国前商务部长马里奥·曼库索曾直言不讳地说,美国对华出口管制有两大目的,其中之一就是帮助美国企业在与中国企业的竞争中取得优势。

在金融领域,美国就人民币汇率问题屡次向我国施压,多次指责我国通过“操纵汇率”获得不正当竞争优势,意图削弱我国产品的成本优势。

在投资领域,进入21世纪以来,一方面由于政策层面逐渐开放,另一方面则是顺应国内市场商业现状的变化,中国企业越来越多地成为绿地投资和海外并购的投资者。随着传统发展模式的式微,获得技术和开拓高附加值产品的市场成为企业投资的重要动因。进入美国市场收购高新技术、品牌、分销渠道以及其他战略资产可以大幅提升企业竞争力。

与此同时,美国健全的制度环境和高素质的产业工人有助于提升全球运营效率。对于握有大量资本的中国企业而言,无疑具有很强的吸引力。

面对中国庞大的经济规模和日益活跃的中国跨国企业,美国的“平和心态”难以保持,开始以维护产业安全和国家经济安全为由,对中资企业在美国市场上的并购和其他运营行为进行严格审查。华为的遭遇就是一个典型案例。

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解局:中国赴美投资企业如何应对美国安全审查?

面对中国企业进军美国市场过程中所遭遇的各类“国家安全”障碍,笔者认为应从以下几方面加以应对:

企业层面

首先,在赴美投资之前,须尽可能熟悉美国的政治和文化生态,充分研究企业在美国市场设立和运营相关的实体规则和程序。根据自身特点,谨慎制定投资策略,避免因不了解对方游戏规则而遭受损失。

第二,赴美企业在运营过程中,须严格遵守当地法律法规,包括环境、劳工权利等各项规定。与此同时,应增强本土适应能力和公关能力,与美国公众和当地监管部门保持良好沟通,避免因互信不足而造成误解和冲突。

第三,当遭遇美方以各类安全理由提出调查或者诉讼时,要有主动面对的信心和慎重应对的智慧,配合当地机构的调查和取证,积极应诉,选择合适的诉讼策略,用法律武器捍卫自己的权利。

切忌不可因胆怯放弃应诉而失去美国市场,助长对方任意以此类理由“吓退”我国企业的势头。在这方面,中国三一集团与美国政府最终就风电项目达成全面和解,为我国赴美投资企业树立了良好典范。

国家层面

首先,应为赴美投资企业提供全面的信息支持。

目前,商务部每年发布《对外投资合作国别(地区)指南》,每两周左右发布《国别贸易投资环境信息半月刊》,列举了包括美国在内的国家和地区的投资环境和涉华贸易壁垒,较为系统和全面,也具有一定的时效性,但互动性还有所欠缺。对于投资者面临的具体投资困难,未必能够提供具备针对性和操作性的解决方案。建议全国各省市应设立专业的投资咨询公司,可以和当地实力较强且对赴美投资有专门研究的国内外律所进行合作,能够为我国有意进入美国市场的企业提供包括各类信息在内的咨询意见。

第二,应对赴美投资企业提供良好的保险机制。

保险险种应在认真调研总结的基础上,针对美国各类政策壁垒和政治干预较为频繁的特征,进行相应设置,为企业在因“安全调查”遭受的损失提供适当防护。

第三,应对赴美投资企业提供国家外交层面上的适当支持。

在发生类似华为屡次遭遇各类国家安全理由的调查时,在正确识别对方政治干扰意图的基础上,国家外交层面应与美方就具体事件进行磋商,一方面为我国赴美企业主张合法权益提供强大的国家支持力量,另一方面对美方任意歧视和干预我国企业合法经营的行为表示抗议,并寻求双方协调解决争议立场的可能性。

实际上,中国更多高科技企业向美国投资将惠及美国民众,动辄发起针对中国企业的突击式调查,给中国企业在美方运营制造障碍,有损于双方经贸关系的良好发展,也会伤及美国自身。美国多年来奉行严格的出口管制制度,事实上极大地妨碍了美国企业的全球竞争力,并影响投资者在进行“选址”时的决策行为,不利于美国实体经济的恢复。

第四,努力提升制定投资相关国际规则的话语权。

作为全球第二大经济体和重要的投资输出国,我国在全球投资规则制定中应发挥更大的作用。当前正在进行的中美双边投资协定谈判既是挑战,也是契机。双方都有针对彼此的核心诉求。

美方急欲扩大我国投资市场准入,设置以“准入前国民待遇加负面清单相结合”的谈判前提;我方则对我国企业动辄遭遇美方以“国家安全”为由设置的政策壁垒和政治干预表示关切。谈判应尽可能敦促美方进一步明晰国家安全审查制度的内容和范围,提升审查过程的透明度,适当加强投资者母国的参与度。除中美双边投资协定之外,我国在包含投资规则的区域性乃至全球性的国际制度谈判中,逐渐提升自身话语权,加强对海外投资者的保护。

中美双方无论在全球制造业的发展格局、经贸领域的规则制定和全球治理话语权的竞争上,最终仍旧是国家权力和国家利益的较量。就目前来看,双方在经贸、政治、外交乃至军事安全领域,短期内的分歧不可避免。

但中美两国作为世界上最大的发展中国家和发达国家,其经济地位决定了双方必须就如何管控分歧寻求解决之道。

因此,对两国来说,都应避免短视,以长远的眼光和怀抱全局的视野,以积极和建设性的姿态来妥善处理争议。这无论对于两国人民而言,还是对地区和世界的稳定和发展,都具有非同反响的意义。

新兴市场投资者的逐渐崛起以及全球产业价值链的日趋复杂都是不可阻挡的发展潮流,美方应重新评估其国家经贸领域的安全政策。即便需要对市场作出一定的限制,也应放在更为合理、合法、公正和透明的框架内进行,避免过多被国内政治因素绑架,导致两国国内民族主义和歧视立场上扬,将事态进一步扩大化。

作者:复旦大学国际问题研究院柯静、复旦大学亚太区域合作与治理研究中心汪遒

原标题:任正非刚说一定要反攻美国,华为就被设局惩罚:美国针对中国太明显!

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