战后日本对外援助发生了哪些政策演变
来源:石河子大学学报 2016/09/15 11:39:35 作者:刘艳
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导读: 作为世界上的援助大国日本的对外援助自始至终都是为其国家利益服务的。日本对外发展援助虽然在不同的历史时期有着不同的侧重点,但是对经济发展、能源安全和外交利益的追求一直是日本对外援助的目标。日本政府对外援助的战略色彩日益浓重,对外援助被附加了许多政治条件,考虑到日本政府不断激进的鹰派作风,结合当前亚太地区的紧张局势,我们完全有理由对日本的对外援助的效果和走向表示警惕。

作为头号对外援助大国,日本的对外援助开始于20世纪50年代中期。其时正值日本完成战后经济重建任务并竭力回归国际社会时期。

1954年10月日本正式加入科伦坡计划(ColomboPlan),并在该计划的名义下从事援助活动。1968年日本成为资本主义社会仅次于美国的经济大国,这一经济地位的确立,在客观上促进了其对外援助的快速发展。

1989年,日本成为ODA援助大国。在其对外援助的发展过程中,受到国内外多种因素的影响,日本政府不断地调整其对外援助政策,对外援助亦发展成为实现其国家利益的最重要的工具之一。

1日本对外援助的发展

对于日本来说,商业挂帅始终是其外援的主要目的,但随着国际形势的变化和经济目标的实现,日本外援动机中政治利益的分量也在不断加大。根据日本外援目标和动机的发展,我们可以把战后日本对外援助分为四个阶段。

第一阶段:1954—1976,“赔偿外交”与援助动机经济化。

日本的对外援助首先是从对东南亚国家的“战争赔偿”开始的。1954年11月,日本与缅甸达成关于《日缅赔偿及经济合作协定》,日本“赔偿外交”正式拉开帷幕。

在其后的1956年、1958年、1959年,日本分别与菲律宾、印尼、南越等国签订赔偿协定。对于放弃索赔权的老挝和柬埔寨,日本则是以提供无偿资金和技术援助、经济合作、延期商品付款等准赔偿的形式进行。

1977年4月日本完成对缅甸的赔偿,“赔偿外交”告以终结。从1954年11月到1977年4月的23年间,日本共向东南亚国家支付了战争赔偿10.12亿美元、准战争赔偿4.95亿美元,这一数额远远低于战争给这些国家造成的损失。

除了战争赔偿外,由输出入银行提供日元贷款是日本政府发展援助的另一个中心内容。1958年2月日本与印度签订了第一次日元贷款协定

根据这个协定日本开始通过输出入银行对外提供政府贷款。该时期日本对外援助的特点集中表现在以下几个方面:

第一,援助区域集中。尽管在1964年,日本加入了由西方发达国家组成的“经济合作与发展组织”(OECD),但在1973年之前,日本的政府开发援助几乎都集中在亚洲,并在1972年达到历史最高峰,为其全部的97.7%。第二,援助以实物形态为主。第三,从60年代开始,贷款成为日本援助的主要形式。

第二阶段:1977—1991,援助规模扩大,援助动机政治化。

20世纪70年代以来,随着国内外形势的变化和外交战略的调整,日本对外援助不仅规模扩大,援助动机也随之发生转变,对外援助开始与政治安全等问题挂钩,ODA作为综合安保的手段,与国家利益、政治外交战略等直接挂钩。

首先从援助规模上看,1977年福田内阁提出了第一个“ODA五年倍增计划”,迈出了扩大外援的第一步。从1977年到1991年,日本先后制定并实施了四次ODA中期目标,对外援助规模急剧扩大。尤其是在1986、1987、1988年这3年,日本政府发展援助额连年大幅度增加,增幅分别达48.4%,32.3%和22.5%。

从绝对金额看,从1985年的37.97亿美元增加到1988年的91.34亿美元,在短短3年期间增加了1.4倍。除了对外援助的规模急剧扩大以外,日本对外援助的战略动机在80年代也发生了明显的变化。

其表现是:在70年代及之前,日本的对外援助主要服务于经济,进入80年代以后,日本的对外援助开始强调为政治战略服务。

70年代末,大平内阁提出了“综合安全保障战略”,强调为了确保日本的安全,必须在建设防御力量的同时,综合运用经济、外交、文化等一切日本所拥有的力量。这表明利用对外经济援助来扩大日本在受援国的政治影响成为日本介入国际事务的重要一环。

1982年中曾根康弘就任日本首相后,提出“政治大国”的战略目标,更加强对世界各个地区的“战略性援助”,对介入国际事务表现出更加积极的姿态。

1989年10月海部俊树在施政演说时强调日本要在国际社会发挥更大的作用,履行更大的责任,为此,日本要进一步扩充政府开发援助并使之具体化。

1990年版的日本《ODA白皮书》首次提及了“ODA要考虑改变战后以来的传统做法”。这一切都表明日本的对外援助动机正在从谋求经济利益向谋求政治利益转化。

第三阶段:1992—2014,对外援助动因增多,战略化凸显。

冷战结束后,随着国际格局多元化趋势的发展及全球问题的凸显,日本的对外援助增加了许多新的因素,对外援助战略化凸显。主要体现在两个方面:

第一、对外援助注入安全、环境、发展等因素。1992年6月,日本政府通过了第一个《政府开发援助大纲》

将受援助国的民主、人权、军事开支、武器进出口等问题与政府开发援助结合起来,将战争和安全等非经济因素引入ODA领域,此举标志着日本ODA由“三位一体的开发援助型”向“政治援助领先的战略援助型”转变。

鉴于全球环境问题的凸显,日本政府还将环境与开发相结合,积极发展环境ODA。当前日本环境ODA已遍及世界不同的角落,不仅成为日本对外援助中最活跃的部分,而且成为国际绿色援助体系的重要支撑。

2001年9·11恐怖事件的爆发给发达国家的对外援助注入新的动因,那就是援助必须要兼顾受援国的发展,也即没有发展的援助最终将不利于援助国的国家利益。

2003年8月,日本政府在时隔11年后重新修订《政府开发援助大纲》,新大纲的宗旨是“为世界和平和国际社会的发展作贡献,与此同时保证日本的安全与经济繁荣”。

该大纲对日本对外援助的政策、机动性、透明度和有效性都进行了改进,并提出“减少贫困”、“解决全球环境问题”的口号。这表明日本的对外援助在继续关注民主与环保等问题的同时开始强调发展问题的重要性。

第二、对外援助凸显地缘政治考量。除了对全球问题的关注外,地缘政治考量也是日本对外援助战略化的重要表现之一。亚洲地区自然资源丰富,战略位置重要,该地区的繁荣和稳定对于日本的发展有重要意义。

因此,日本一直将亚洲视为官方对外援助的优先地区。1993年,日本政府首次明确地表达了希望成为安理会常任理事国的愿望,并开始把是否支持日本“入常”作为衡量提供ODA与否的标准。非洲地区国家众多,资源丰富,而且大多数人口都处于贫困状态,很需要国际社会的援助。

为此,日本一改长期以来对该地区援助相对滞后的状况,积极推进政府对该地区的援助和经济合作,以期加大对非洲事务的参与和影响,换取非洲国家对其“入常”的支持。

日本对非援助占其ODA总额的比重逐年递增,1993年达到10%,1994年为10.1%,1995年为12.6%。

2006年,日本对非洲的援助规模开始超过东南亚地区,成为日本对外援助的最重要地区。根据2013年ODA白皮书的公布,截至2012年,日本对非援助总额为106.0451亿美元,成为继美英德法后第五大援非国家。

第四阶段:2015至今,对外援助政策重大调整。

2015年2月,日本政府通过了新“开发合作大纲”,这是自2003年以来首次对政府开发援助(ODA)大纲进行调整,意味着日本对对外援助的重新定位,日本对外援助迎来重大政策变化。主要体现在以下三个方面:

第一、首提“国家利益”,明确对外援助为国家利益服务。尽管日本政府始终将对外援助作为其实现国家利益的重要政策工具和手段之一,但在2015年之前的对外援助政策文件中并没有公开使用国家利益的字眼。

2015年公布的开发合作大纲,首次提及日本国家自身的“国家利益”,明确表示“确保为维持日本和平、实现繁荣的国家利益而继续贡献。”突出日本在进行对外援助时,要考虑对于本国战略重要性的方针。

这一表述反映了安倍政府去年提出的国家安全保障战略。2014年12月通过的国家安全保障战略提出:“解决开发(援助)问题有助于增强全球安全环境,日本有必要基于国际合作原则强化其‘积极致力和平’的努力。日本将从战略性和有效性出发推动其政府开发援助。”

第二、首次允许日本向他国提供“非军事目的”援助。不管是1993年制定的ODA大纲,还是2003年修订的大纲都明确规定日本的对外援助“将避免用于军事用途以及助长国际争端”,据此原则,日本的对外援助一直以来主要集中在民生领域,与军方有关的一切援助均被排除在外。

2015年新大纲继续坚持这一原则,但写明:“如果受惠国军方或军事人员投入到旨在改善民众生活和非军事行动的开发合作,比如赈灾,日本将逐个考虑这些个案并考虑予以这类援助的规模。”

这一表述明确了日本可以向他国军队提供“非军事目的”的援助行为,打破了长期以来日本外援的非军事实质。

第三、援助意图多重化,援助标准扩大化。2015年新大纲的名称由《官方发展援助大纲》更改为《开发合作大纲》,从“援助”改为“合作”,体现了平等合作的内在要求。

对于“合作”,日本强调是指“日本政府及其附属机构出于促进发展中地区发展的主要目的而开展的国际合作活动”

其中“合作”涵盖诸多活动,如维护和平、政府治理、促进基本人权、人道主义援助等等。在国际上,ODA是指发达国家为促进发展中国家提高经济发展水平,提供的财政和技术援助等,其重点在于削减贫困等。

与原大纲相比,新大纲仍然保留了削减贫困的援助意图,但同时还突出了对构建和平、促进日本安全保障和经济增长的关注,日本援助意图明显多重化。

在援助标准方面,日本新大纲也有了较大的变化。日本的对外援助原则上仅限于人均国民总收入在约12000美元以下的发展中国家。而新大纲则表示“将根据各国开发需求的实际情况及负担能力进行必要的协助”。

该原则的改变将有助于日本与相关各国加强在联合国等方面的合作关系,反映了日本政府将扩大援助范围视为一项外交工具,试图在联合国改革等国际政治及能源安全保障方面加强与重要国家的合作。

2日本对外援助的战略分析

按照政治现实主义的观点,任何国家的对外政策都是为国家利益服务的,对外援助也不例外,正如摩根索(HansJ.Morgenthau)所言

“资金和服务从一个政府向另一个政府转移是为已经获得的或即将获得的服务支付的代价”。日本的对外援助是政治现实主义原则运用的显著例证。日本对外援助尤其是政府ODA有两大主要目的:

一是为本国的国家利益服务;二是对发展中国家的需求作出反应,其中服务于前者的比重远远大于后者。日本通过外援谋求的国家利益主要体现为三大类:经济发展、能源安全和外交利益。

(一)、经济发展

日本国土狭小,资源贫乏,对海外资源和市场的依赖性极大,日本政府通过ODA与广大发展中国家保持友好关系和经济往来,以保障资源来源和商品、资本市场的扩大。

这一目的尤其体现在日本对东南亚的援助上。1957年日本首相岸信介明确指出:“为了确保市场,东南亚对日本来说至关重要,在以日本的力量和技术帮助确立东南亚新兴国家经济基础的同时,力求扩大日本市场,并以此来结成双方之间紧密的政治关系,这是今后日本外交的发展方向。”

第一、东南亚是日本对外援助的重点地区。日本的对外援助是从1954年日本对缅甸的战争赔偿开始的,日本通过对外援助打开了东南亚市场的大门,源源不断的日本产品流入东南亚市场。

尝到甜头的日本政府在其后不断加大对东南亚的援助,战后日本对东南亚的援助平均占其ODA的45%以上。

1992年,广义上的东亚地区(包含东南亚国家在内)占日本ODA总额的53.4%。2003年的ODA大纲宣布将援助重点区域从“以东亚、东南亚为中心的亚洲地区”延伸到“包括南亚、中亚的亚洲地区”。

2015年的新开发合作大纲和政府对外援助实践则更加突出了对亚洲地区及其他新兴经济体的关注。这种地理分布反映了日本选择援助国的一个重要标准:

“在国际上与我国(日本)的合作、投资贸易关系、该国在地区的政治经济作用”,因此,精于算计的日本政府把政治稳定、经济平稳发展、投资利益回收有保证、在第三世界与日本保持密切关系的亚洲尤其是东南亚作为重点的援助区域就不足为奇了。

第二、日本对东南亚援助带有明确的经济考量。日本对东南亚的援助主要有三种形式:有偿资金援助(即日元贷款)、无偿资金援助和技术援助,其中无偿援助份额最小,贷款比重最大。

对一些发展较快的中等收入国家,如印尼、马来西亚和泰国,日本的对外援助还带有明显的扩大贸易的目的。这种分布状况基本代表了日本官方对外援助的态度:

利用对外援助尤其是贷款来扩大日本与受援国的经济关系及影响力,从而为本国的繁荣和安全服务。相对于西方发达国家对欠发达国家主要是以无偿援助为主的援助方式,日本的这种做法受到了被援助国和国际社会的批评。

在其压力下,日本加大了无偿援助的比重,1987—1988年度,日本的赠与比例为46.6%,但仍然是OECD国家中最低的。

1997年亚洲金融危机,日本陆续向受危机影响深重的亚洲国家提供特别贷款,以用于日本企业承包的工程项目等。

近年来,随着日本经济的低迷,日本政府更进一步意识到通过援助带动贸易和投资的重要性,开始大力推行政府优惠贷款项目,即通过提供长期低息的大额资金对发展中国家大型基础设施建设进行扶持。

(二)、能源安全

作为一个资源极度贫乏的岛国,日本政府格外关注能源安全问题。长期以来,通过ODA换取能源成为确保日本能源供应的有效手段之一。我们可以从日本对外援助的区域分布上清晰的看到这一点。

第一、中东地区石油资源丰富,是日本石油进口的重要地区。1973年10月,第一次石油危机爆发。日本被阿拉伯国家宣布为“非友好国家”而被列入削减石油供应之列。

当时日本已经发展成为世界第二大经济大国,其国内生产所需能源的78%靠石油,其中80%以上来自于中东地区。

石油危机的爆发终结了日本持续近20年的10%左右的经济高速增长。石油危机后的1974年,日本经济的年增长率急剧跌至-1.4%,物价上涨率却高达20.8%,居世界之首。

受到沉重打击的日本决定放弃其一贯追随美国轻视阿拉伯国家的外交立场,以提供贷款、新工程项目合作、合资经营、双边贸易、建造工厂等等经济合作形式,开展积极“援助外交”。经过努力,日本流向中东地区的ODA比重从1972年的0.8%,上升至1977年的24.5%。

而阿拉伯国家也最终将日本列为“友好国家”之列,将原订削减对日石油供应由25%改为15%。通过援助外交,日本不仅抵御住了第一次石油危机的打击,而且顺利度过了第二次石油危机的困扰。

第二、亚洲(包括东南亚地区)在日本的对外援助中一直占据重要地位,除了该地区丰富的能源储备外,另一个重要原因是东南亚国家扼守日本的海上交通要道,与日本的能源运输安全密切相关。

基于此,日本对亚洲国家的援助常常附加“硬”条件。1958年,日本与印度签署的第一个日元贷款协议,就是以贷款为条件购买日本的服务和技术设备,以此来开发印度果阿邦的铁矿石。印尼是东南亚地区人口最多、面积最大的国家,地处马六甲海峡的交通要道上。

日本通过战后赔偿和援助迅速实现了与印尼的正常关系,并在印尼构建了强大的生产和贸易网,日本每年从印尼进口大量的石油、天然气、铜等资源。

2015年10月,日本首相安倍晋三遍访蒙古及中亚五国,在这些国家展开“撒钱外交”。这显然与该地区的能源储备有很大关联。

中亚五国位于全球能源资源地缘政治版图的心脏地带,油气资源较为丰富,能源出口潜力巨大。日本与这些国家相关协议的达成可以推动日本资源多样化,缓解日本对中东能源的过度依赖。

(三)、外交利益

按照现实主义的观点,政府发展援助是援助国对外政策的重要工具,“即使人道主义援助,实际上也履行着政治功能”。

二战后,鉴于特殊的国际政治环境及战败国的身份,日本发挥政治和军事作用的渠道被限制,经济外交随着经济大国地位的确立成为日本政府得心应手的外交手段,尤其是政府开发援助被赋予贯彻国家外交战略意图、谋求政治利益的价值。战后日本以外援为手段谋取外交利益主要体现在以下4个方面:

第一、以外援为手段,重返国际社会,改善国际形象。日本对外援助始于20世纪50年代,当时日本在国际社会尤其是亚洲国家处于被孤立的地位

为了缓解亚洲各国人民的敌意,日本以援助、投资、贸易等方式,对亚洲国家施行官方发展援助,谋求扭转其负面形象,尽快融入国际体系。

第二、以外援为手段,谋求亚洲地区的主导权。亚洲地区始终是日本对外援助的优先区域,这与日本的援助目标有密切联系:

其一是为日本寻求稳定的能源供应基地和商品出口市场;其二是通过外援加大对亚洲国家的渗透,积极参与并主导亚洲事务。

冷战结束后,日本以经济援助为手段谋求在“东亚共同体”的核心主导地位。为此日本一方面继续加大对亚洲国家基础设施建设的援助,另一方面另辟蹊径,加大对该地区政府官员和人力资源的培养,以增加日本在该地区的亲和力和话语权。

第三、以外援为手段,牵制制衡中国。突出表现在安倍内阁时期。安倍晋三是日本近10年来罕见的拥有清晰外交战略和外交执行力的首相。

其2012年再次上台后倡导并积极践行“俯瞰地球仪外交”,这一外交战略的理论支撑,就是2006年第一次内阁时提出的“自由与繁荣之弧”。

该理论强调,日本外交要支持和日本拥有相同价值观的国家,从东南亚,经由中亚到中欧及东欧,连成一条弧线来包围欧亚大陆,被外界解读为有意围堵中国。

从安倍政府这两年对外援助的政策实践可以看出,安倍政府利用ODA优先援助东南亚、中亚等近邻国家,这些国家要么是中国重要的贸易伙伴,要么与中国存在海洋争端。日本对这些国家进行经济或者军事援助,其牵制制衡中国的战略企图不言而喻。

第四、以外援为手段,谋求政治大国战略的实现。从20世纪80年代后期开始,日本即明确把对外援助作为实现政治大国战略的直接形式。实现政治大国战略的重要一步是成为联合国安理会常任理事国。

2005年4月,时任日本外长的町村信孝在日本研讨联合国改革方案的立法小组会议上说:“我们准备增加预算,给海外国家提供援助,这将促使联合国给于(日本)更好的评估,最终给予日本安理会常任理事国席位。”

为了实现这一目标,日本一方面对联合国慷慨解囊,另一方面援助国家数目众多的亚非拉地区,试图以此换取它们对日本“入常”的支持。

2014年1月14日,安倍在非洲联盟总部所在地、埃塞俄比亚首都亚的斯亚贝巴召开新闻发布会表示,日本从2012年起连续五年内向非洲开发银行和相关国家发放的贷款数额将由10亿美元增至20亿美元②。其所瞄准的就是非洲有53个联合国会员国,占联大选票近三分之一。

3日本对外援助的效果及影响

二战后,日本通过对外援助,不仅促进了与被援助国的贸易投资活动,实现了合作共赢,也加深了与被援助国在政治、经济和外交上的交流,通过这种交流,增强了国家之间的信任,对提升日本的国家形象、实现日本的政治大国梦有很大的帮助。

第一、经济上实现了合作共赢。日本的对外援助起于经济目标,初衷是为了打开东南亚国家的市场,但不能否认的是,日本的对外援助也在很大程度上对受援助国的经济发展、生活水平的改善起到了很大的作用。

日本将对外援助与投资、贸易等经济合作方式结合起来,加大了同受援国的贸易关系,实现了援助国与受援国的合作共赢。

尤其是近些年来,日本加大了对受援国的基础设施投资,改善了受援国的投资环境,便利了双方的贸易往来。

以亚洲为例,20世纪90年代以来日本在基础设施、直接投资、贸易环境、技术合作等方面对亚洲国家进行援助和分工,在亚洲地区一度形成明显的“雁行模式”,推动了日本与亚洲新兴经济体的发展。

第二、安全上保证了日本能源供应的充足和能源运输的安全。由于日本对海外能源市场的极度依赖,发展与世界特别是亚洲国家的友好共存、保证该地区能源供应的稳定和安全是日本生存与繁荣的基本需要。中东地区作为日本“经济能源安全保障及其重要的地区”,在日本的政府开发援助中占据重要的一席。

从20世纪70年代第一次石油危机开始,日本不断加大对中东地区的开发援助,并采用合作开发能源等多种形式确保了能源供应的稳定性和长期性。

除中东地区外,日本近些年来不断拓展新的能源供应渠道,如大洋洲、中南美洲等,通过对这些地区的多种形式的开发援助,在一定程度上减少对了中东地区的能源依赖及由此带来的能源风险。

第三、外交上改善了外交关系,提升了国际形象。日本对外援助尤其是ODA作为日本政府推进对外关系的重要武器,在很大程度上充当了改善日本外交关系的润滑剂。

在与东南亚国家进行关系正常化的谈判过程中,日本均是在解决了战争赔偿问题后就建立了正常的外交关系,如日缅、日菲关系等。

日本政府的开发援助也在与韩国关系正常化过程中发挥了积极推动作用。1979年,日本首相大平正芳访问中国,达成了向中国提供开发援助的协议。整个80年代中日外交关系健康发展,与日本对中国的大额ODA援助不无关联。

通过对外援助,日本不仅改善了外交关系,而且从心理和感情上潜移默化地博取了受援国的好感。以东南亚国家为例,据2008年2月至3月日本学者对印度尼西亚、菲律宾、越南等国家进行的调查结果显示,东南亚各国对日本的好感度均有所提升。

在同日本的关系上,各国有九成以上的回答是“友好关系”,有九成以上认为日本作为友邦是“可以信赖的”调查中有92%的人认为日本的ODA在日本形象的转变中起到了一定的作用

有93%的人认为日本企业入驻当地是好意,87%的人对日本对于亚洲发展所起到的积极作用持肯定态度.这种好感在很大程度上提升了日本的国际形象,有助于日本获得通过其他手段难以实现的政治收益。

4结语

总的来看,从战后初期的东南亚赔偿外交到冷战后的援非大国,从经济至上主义到外援战略化,日本对外援助的区域和动因在不断调整,其追求的国家利益内容也在不断变动。但自始至终,日本对外援助“为其繁荣和安全服务”的特性都非常明确。

这本无可厚非,但如果只顾本国的繁荣与安全,只坚持自己的国家利益,就会使援助偏离原来的理念和轨道,也会带来诸多现实问题。

客观地说,日本的对外援助尤其是政府开发援助的实施效果还是值得肯定的,日本通过对外援助实现了经济、能源和外交上的多重收益,也促进了被援助国的经济发展和生活水平的提高。

但近些年来,日本政府对外援助的战略色彩日益浓重,对外援助被附加了许多政治条件,考虑到日本政府不断激进的鹰派作风,结合当前亚太地区的紧张局势,我们完全有理由对日本的对外援助的效果和走向表示警惕。

原标题:刘艳:战后日本对外援助的政策演变及战略分析

责编:胡玲莉 (如涉版权请联系banquan@haijiangzx.com  转载请注明海疆在线)

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