中央党校法学博士:地方各级法院不是地方政权组成部分
来源:环球之音 2017/06/08 11:41:22 作者:李晓
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导读: 在2014年1月的中央政法工作会议上,习总书记强调:“司法权从根本上说是中央事权。各地法院不是地方的法院,而是国家设在地方代表国家行使审判权的法院”。

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编者按:几十年来,地方政府“五脏俱全”,哪怕是一个小小的区县,在司法权上几乎都是“归为己有”,有形无形之中形成“地方割权”,成为一个有实无名的“地方王国”;一旦地方政府部门造成社会矛盾,往往就能利用司法权一手遮天,搞得民怨四起,而哪怕是地方行政权(地方法规)、司法权的一个荒唐决定(裁决),只要每当事件扩大化时,就会或间接或直接的绑架上中央,令中央为其“背书”、进退两难,而中央无论是在行政权或司法权上去干预与否,但又鉴于司法权本身的“独立性”,最后都会令中央特别被动;也正因为如此,地方政权就极易滑向“有恃无恐”“无法无天”(比如有些官员处理社会矛盾的口头禅,“尽管到中央去告”“随你到中央怎么告”“到中央去告也是这样”)的地步,也正是如此,过去几十年地方所造成的社会矛盾才处于“临界点”,才被他国以及国内外反华势力试图瓦解我国所利用。中国正在步入大变革时期,下半年即将召开十九大,有关司法变革的方向,或许能从本文中窥见一二。小编认为,十九大司法变革,其中最为瞩目的一个亮点,就是向地方政权“削权”,收缴地方政权的司法“护身符”,斩断地方政权任何想要胡作非为的侥幸心理。

正文:

提要:在2014年1月的中央政法工作会议上,习总书记强调:“司法权从根本上说是中央事权。各地法院不是地方的法院,而是国家设在地方代表国家行使审判权的法院”。

标题:建设“法治中国”背景下的司法权的复位之路

——司法权在根本上属于中央事权

【论文摘要】:司法权准确定性是司法改革取得成功的关键,建设法治中国必须改革现行司法体制中的不足。由于制度设计和历史传统等多种因素影响,此前司法权在中国的司法实践中属性具有模糊性,造成了对司法权的误解,导致地方保护主义和行政化倾向。本次改革强调司法权在根本上属中央事权,意义重大。今后应不断强化司法权中央事权属性,改善党对司法的领导方式,充分保障司法权运行所需的“人权”与“财权”,从而更好的促进法治中国建设。

【关键词】司法权 中央事权 法治中国 司法改革 中国特色社会主义制度

前言:司法改革的宏大话题

自改革开放以来,中国的政治、经济、文化等诸多领域都发生了很大变化,尤其是20世纪90年代以来,中国社会转型进入关键期,社会主体多元化、社会利益多元化、社会矛盾多样化,面对变化中的国情、世情,我们必须与时俱进,不断改革创新国家治理体制与机制,方可迎接新机遇与新挑战,确保应有的新常态。面向中国问题的政治体制改革在不断推进,当前我们进入了改革的“深水区”、关键期,作为社会公正最后一道屏障的“司法”也难逃“改革”的藩篱。没有政治体制改革,社会发展就缺乏新动力。没有司法的改革,司法权威和社会公正难以重新确立。司法公信力和司法权威的缺失必然导致法治的虚空,那么法治中国的大厦就难以建立,法治国家、法治政府、法治社会一体建设更将成为落空的梦想。面向中国问题的法治建设,我们必须实事求是,与时俱进,正视司法改革在法治中国建设中的重要作用,改革创新司法管理体制,准确定位司法权的权力属性,让司法权回归本质,从而促进其功能的发挥,真正促进法治中国建设。

(一)司法改革在法治中国建设中的意义

法治中国建设是一项伟大的系统工程,不仅仅需要有科学民主的立法,严格执法,自觉守法,还需要公正司法。要实现公正司法,需要的是全面深化司法体制改革。司法改革对法治中国的建设意义重大。

1、法治中国建设需要改革司法

司法在中国由于诸多因素导致司法公信力和司法权威在打折扣,而法治中国建设需要的是立法、司法、守法、执法方方面面都能够不折不扣的符合法治要求,目前法治中国建设的短板就是司法。因此,基于法治中国建设的全面性,我们需要深化改革现行的司法体制。

2、司法改革促进法治中国建设

司法改革能够让司法从行政和立法的“威权”下得到解放,能够让司法权回归其本质,从而发挥出司法应有的社会功能,促进公平正义的实现。与此同时,司法改革能够通过让一切涉诉主体接受法律裁判并让一切涉诉主体置身于法律之下,从而强化司法权威,革除“人治主义”弊病,给每一个社会主体以确定的制度预期,提高经济活动的可预期程度,从而促进法治中国的建设。

(二)司法改革的背景与动因

司法改革是中国社会主义司法制度不断完善的需要,也是中国社会不断发展变化在司法领域的新要求。司法改革从属于政治体制改革,十八大以来的新一轮司法体制改革是全面深化政治体制改革的重要方面,也是全面推进依法治国,加快建设社会主义法治国家的重要内容,是实现国家治理体系、治理能力现代化的重要举措,是促进中华民族伟大复兴,实现中国梦的有力保障。

1、司法改革背景

纵观中国司法改革历程,从十五大的“推进司法改革,从制度上保证司法机关独立公正地行使审判权和检察权”到十八大的“进一步深化司法体制改革”,历时十五年,进步是明显的。十八届三中全会和十八届四中全会对于司法改革可谓是前所未有的一次体制性改革,是全面改革,是系统改革。本次改革是伴随着中国经济体制的深化改革而发生的,也是符合司法改革的国际趋势的,是恰逢中国社会转型的关键期、社会改革的攻坚期、社会矛盾的多发期,可是说本次司法改革是可喜而艰辛的。

2、司法改革动因

对于司法改革的动因,不能片面认为仅仅是由于现存制度存在缺陷。而应该认识到其原因的多元性:首先,一部分司法制度确实由于时代变迁已经难以继续发挥其积极效用,设计该制度时的原初目的已经实现,比如劳教制度,对此应从制度上加以修改。其次,对于制度设计无问题,仅仅是由于司法管理体制机制等问题的,完善管理体制机制即可。再次,应该看到当前司法改革也是满足人民新的司法需求,满足社会对公平正义需求的举措,是现实的呼声推动了司法改革。最后,司法改革也是社会经济不断发展对司法提出的新要求,市场经济的发展从某种程度上倒逼了政治体制的改革,从而在司法领域反应为司法体制改革。

(三)司法改革与司法权定位

我国司法改革中司法权定位问题尤为重要,司法权定位是司法改革的前提,直接关系着司法改革的成败得失。必须准确定位司法权的根本属性,才能稳步推进司法体制改革。

1、司法改革的前提是准确定位司法权

司法改革就是要改掉制度中的缺陷,革除有弊病的制度,完善制度治理机制。制度是否存在缺陷,我们判断的依据不仅仅是案件裁判结果,更应该深究其后的原因即司法权的定位问题。准确定位司法权,就能够准确指引司法改革,司法权的属性决定了司法改革的方向。若司法权从属于行政权,那么司法改革就没有必要去行政化。若司法权既是中央事权又是地方事权,中央和地方分解国家的司法权,那么我们的改革中也没有必要让司法去地方化。所以说,司法权的定位决定了司法改革的方向,它是司法改革的方向标,对于司法改革而言至关重要。

2、司法权定位关系司法改革成败得失

司法改革的成败取决于司法权的定位是否符合社会对司法的需求。中国社会主义的国家性质和中国共产党的性质决定了司法制度也必须是保障人民权利、符合人民利益要求的,这就决定了司法权的定位不会像西方联邦制国家那样,也不会像中国古代那样司法行政合二为一。司法权的定位直接关系着司法改革是否能为人民所接受,是否能够取得法律效果、社会效果和政治效果的统一,关系着司法改革的成败。

因此,我们必须准确定位司法权,辩证看待司法权在现实运行中存在的问题,努力让司法权回归本质,复位到其应有的位置,从而促进司法改革的成功,促进法治中国的建设。

一、现实之偏见:司法权在中国的错位与迷失

司法实践之中,由于司法权定位不准导致的冤假错案比较多,产生的社会影响极其不良,长此以往,诟病与批评成了司法在我国面对的现实。司法权的错位有历史原因也有制度设计的影响。司法权的迷失导致了自身权威的缺失和司法不公的价值结果。正视司法权在中国的现状,破解司法权错位的迷思,是进行司法纠偏的前提。

(一)司法权在中国错位的现实表现

司法权在中国的运行中,其错位主要集中表现为两个方面:

1、司法行政化

司法受行政干预的现象,在我国被称为“司法行政化”。概括起来,司法受行政干预的因素主要有:(1)外部因素:人大的监督、政法委的领导以及其他行政部门领导的干涉;(2)内部因素:法院系统内部领导的干涉。在两种因素中,相比较而言,最主要的原因还是受法院系统内部领导的干涉。[因为人大的监督和政法委的领导,在我国是有合法依据的,但是人大和政法委并不能直接去领导司法案件。部分学者对政法委的领导存在误解,甚至建议废除政法委。笔者以为这是由两方面原因造成的:一是没有真正理解我国政法委员会的职责,二是政法委对政法工作的领导缺乏规范性和程序性。]如果说外部干涉是外因,法院内部领导干预就是内因,那么决定事物变化的仍然是法院内部。其他部门的领导也是通过法院的领导来影响案件的。真正诟病所在是法院长期以来在组织建构与管理形式上受科层管理模式影响,法官之间、不同审级的法院之间形成了一种上令下从的行政关系。[赵学玲:“审判权去行政化的反思”,载《中国法律评论》2014年第1期,第40页。]这种行政化的管理影响了审判权的正确行使,行政管理权侵蚀着审判权,人民法院审委会制度出现“审而不判,判而不审”,合议庭存在着“合而不议”等违背制度设计初衷的现象,进而出现了社会上的人情案、关系案等冤假错案。

2、司法地方化

所谓司法地方化是指法院在审理案件、适用法律过程中往往会受到地方利益影响以及地方权力干预,最后的裁判更容易代表各个地方政府的利益。[马怀德主编:《法律的实施与保障》,北京大学出版社,2007年版,第190页。]由于对我国司法权定位的误解,导致了司法机关(在这里主要指法院)成为了地方(本地)利益的捍卫者,而不是依法秉公解决纠纷的裁判者。司法地方保护主义突出表现在,一些地方的法院和法官在生理双方当事人不在统一地区的民事经济案件的活动中,受地方经济利益驱动,公然不顾事实与法律,偏袒保护本地当事人利益,损害外地当事人的合法权益。[王旭:“论司法权的中央化”,载《战略与管理》,2001年5月刊,第28页。]地方保护主义盛行就会严重损害市场经济发展所需要的全国统一的公平竞争的环境,全国统一的大市场就会因此被破坏而无以建立,同时也让法律没有得到统一的适用。

(二)司法权在中国迷失的各种原因

司法权为什么会在中国的司法实践中迷失自我,忘却本质呢?究其原因,主要可以概括为三个方面:

1、中国传统司法文化之影响

纵观中国传统司法文化历史,可以发现古代中国中央有独立的司法机构,但是在地方上,司法和行政是合二为一的,郡县的行政长官也是这个郡县的司法官,这种权力格局至今依旧基于历史惯性影响着今天的司法活动。中国古代司法制度的特点集中表现为:工具主义的司法观念;实质理性的思维逻辑,司法缺乏形式标准;道德至上的判断标准,司法官员欠缺法律素养。[汪习根主编:《司法权论》,武汉大学出版社,2006年版,第163页。]这种传统的司法文化潜在的影响依旧阻碍着今天法治中国建设中司法权的运行。法院的部分法官尽管穿着现代的法官服但是缺乏现代意义的法官意识,部分法官的官本位思想仍没有被现代的法槌所震醒。这种意识的因袭性漠视了现代司法权在中国的本质,影响着审判权与行政权的界分。[茅仲华:“独立审判的慎思与求解”,载《中国法律评论》,2014年第1期,第45页。]

2、制度设计带来之影响

司法权在中国错位的制度因素主要表现为:第一,此前(本次改革之前)省以下各级法院的人事、财权受制于地方,所以地方司法机关(主要指法院)既无“枪杆子”也无“钱袋子”就成了依附地方行政的半行政机构。地方法院人财物受控于地方党政部门,在大家的意识里,法院也是地方党政系统所管辖的一个部门。第二,法院内部金字塔式权力配置,使得法院院长、庭长容易基于领导地位强调领导权威,忽略用法律原理说服,留下权力寻租空间,为滥用权力的行为张目,导致司法不公。[赵学玲:“审判权去行政化的反思”,载《中国法律评论》2014年第1期,第41页。]第三,法院对于错案责任追求上权责不明,集体负责制最终的结果是无人负责。

3、运行机制带来的不利影响

还有一部分原因并非由于制度设计本身带来的,而是由于制度在实施过程中出现了异化。司法制度本身无误,但是司法权运行中由于人员、环境等因素造成了司法不公,而这又会导致司法权威丧失和司法公信力下降。司法权自身的式微让公众更加迷信行政权。比如司法权威的弱化,带来了“信访不信法”,涉诉上访反而成为人们追求终极公正的方式。这也是司法权在中国迷失的一个原因。

(三)司法权错位与迷失之影响

司法权在中国这样一个单一制的国家里,从根本上讲,

它是一种国家权力,是中央事权。它的错位与迷失会带来很多不利后果。主要表现为:

1、自身的错位导致权威的缺失

司法权自身的错位,主要表现为法院不能依法秉公裁判,不能满足社会对公正的诉求,反而迎合或屈从于“威权”的法外因素,致使司法权本质功能不能正常发挥。法院及其行使的司法权本身代表着国家,由于其功能的异化,不能确保公民在每一个案件中感受到公平,所以其在公众心中的国家权威也大打折扣。[当行使司法权的机关不能让司法权发挥其应有的功能时,司法权在国家政治权力体系中的位置就并不能等同于它实际上在社会公众心里的位置。原本司法权所代表的国家权力的强大权威就被行政权所稀释了。]司法的不公势必带来司法公信力下降,而司法公信力不足势必带来司法权威的打折。因此,可以说司法权自身的错位就直接会带来权威的缺失。

2、方位的迷失导致价值的不公

当司法权在司法实践中不能坚守自己应有的位置,走下国家权力的神坛,迈进地方事权的圈界,势必会迷失在地方利益的纠葛中,这样就难免会忘记法院的权力属性,会忘记司法权的价值追寻,从而出现司法不公。但是司法公正乃是司法生命力之所在,审判机关没有公正的价值坚守,公众连讨一个“公道的说法”的地方都不复存在,人们就不会再信任司法机关,司法的生命距离枯萎就不久矣。

二、理论之定性:司法权在根本上属于中央事权

党的十八大报告中提出要“进一步深化司法体制改革,坚持和完善中国特色社会主义司法制度,确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。”党的十八届三中全会通过的《决定》在司法体制改革方面取得了历史性进步,明确强调要改革司法管理体制、健全司法权力运行机制等,备受欢迎的当属“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”。在十八届四中全会中对于司法体制改革做了更为明确、更加细化的规定。新一轮司法改革是整体推进的体制性改革,是全面深化改革的重要组成部分,对于当前建构法治中国意义重大,必须高度重视。要引领司法改革符合时代趋势、满足人民需求,必须准确定位司法权在我国政治权力中的属性,这是司法改革取得成功的关键。

关于司法权在我国权力结构中属性,在2014年1月的中央政法工作会议上,习总书记强调:“司法权从根本上说是中央事权。各地法院不是地方的法院,而是国家设在地方代表国家行使审判权的法院”。为什么说司法权从根本上属于中央事权呢?若真的属于中央事权,其内在逻辑合理性何在呢?下文拟从司法权权力来源、司法权本身特性、司法权运行以及我国最高法院与下级法院关系等四个维度来分析这些问题,期待能够对司法权属性理论的理解有所裨益。

(一)司法权权源是国家根本大法授权

古今中外对司法权的理解是多元复杂的。现代的司法权是市场经济的发展对专业分工的要求在“公共物品”领域的必然反映。[马怀德主编:《法律的实施与保障》,北京大学出版社,2007年版,第158页。]我国对司法权的理解也有广狭之别,本文探讨的是狭义的司法权,即法院对案件或正义进行裁判的权力,即审判权。司法权在我国属于中央事权的第一个表现即其权力来源是国家根本大法的授权,可以从以下三个方面来看待:

1、司法机构设立的主体是国家。司法机构在本文主要指法院,我国各级人民法院包括铁路法院在内的所有法院的设立不是地方政府决定的,是由我们国家按照法定程序根据当地经济社会发展需要以及其他特定因素而设立的。就当前运作程序看,各地新设法院都必须经最高人民法院、中央政府编制部门或最高国家权力机关的批准。[蒋惠岭:“中央司法事权的八项基本待遇”,载于《法制日报》2014年1月28日。]目前的司法改革中初步尝试建立巡回法院,这种法院的设置也不是地方事权所能管控的,也是由中央事权所管控。不能因在深圳挂牌就简单认为这个巡回法院隶属于广东省地方政权。“各地法院不是地方的法院,而是国家设在地方代表国家行使审判权的法院”。同样,最高法院下设的巡回法院是代表最高法院行使职权的法院,其所作判决与最高法院所作判决具有同等效力。

2、司法机构设立的根据是国家根本大法及相关法。司法权行使主体是法院,而法院设立的根据不是地方立法,是依据我们国家的根本大法——宪法及宪法部门相关法。我国《宪法》和《人民法院组织法》中均规定,人民法院是我国的审判机关。

3、法院法官行使司法权的根据是我国的宪法法律。法官之所以能够行使司法权不是根据地方法规而有权行使,是根据宪法相关法之规定而行使审判权。我国《法官法》第2条规定,法官“是依法行使国家审判权的审判人员”。法院作为司法机构行使司法权的根据不是地方法规而是根据我国宪法法律,且法院行使审判权不受干涉。我国《宪法》第126条规定:“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。

4、对于司法制度重大事项,授权立法予以保留。我国《立法法》第8、9条中对于涉及法院组织和职权等内容规定必须由中央立法规定,即只能由全国人大及其常委会通过制定法律加以规定,授权立法中对涉及诸如“犯罪和刑罚”、“诉讼和仲裁制度”此类的重大事项予以保留。

(二)从司法权本身来讲,司法权属于中央事权

司法权与行政权、立法权相比较而言,它的特性、功能以及它对于一个国家的重要性,决定了司法权属于中央事权。具体而言表现为以下三个方面:

1、从司法权本身的特征来讲,属于中央事权。

关于司法权的特征,国内外学者有不同概括,在2004年北京举办的“司法权在国家权力中的地位与作用”国际学术研讨会上,中美学者将司法权的特征概括为:中立性、独立性、统一性、专业性、公开性和权威性或终局性。[李雅云、宁杰:“现代国家司法权的性质与作用”,载《人民法院报》2004年2月11日。转引自:汪习根主编:《司法权论》,武汉大学出版社,2006年版,第19页。]一般认为,司法权具有:中立性、独立性、专业性、公正性、终局性。而中立和独立意味着此项权力不需要依托行政权和立法权,立场上能够保持客观持中,权力不受其他权力或部门的干涉。公正意味着在价值选择的结果上是符合公平正义的,专业性意味着承担审判职能的主体只能是特定少数专业人士,而不应当是其他任何非司法主体、未经职业训练的人员[谭红:《司法的理论与实务若干问题研究》,山东人民出版社,2010年7月版,第3页。],终局性意味着它是最终裁判,是最权威的判断权,[谭红:《司法的理论与实务若干问题研究》,山东人民出版社,2010年7月版,第6页。]而不像行政权那样对于自己行为合法与否不能由自己判断。[行政权尽管具有公定力、确定力等,但行政机关具体行政行为的合法与否,在行政诉讼中是由行使审判权的司法机关进行判断的。]正是因为司法权所具有的这些特征决定了司法权属于中央事权,而不能属于任何一个个人或者地方,因为任何个人或者地方难以确保实现司法权应有的中立、独立、公正、终局等内在品质,这种权力不是任何一个地方政府能够不依托国家就能够独自拥有并独自行使的。

2、从司法权的功能来讲,只能属于中央事权。

司法权设置的初衷是为了在审判案件过程中,通过个别的具体的主体之间的相互交涉与辩论,甄别和确定期间的利益分野与利益取舍,从而定纷止争,实现社会公平正义。司法权的任务在于依据法律规定对特定的社会成员之间的权利和义务进行确认、调整和分配。[汪习根主编:《司法权论》,武汉大学出版社,2006年版,第19页。]纵览历代统治者敬天祈祷之词,他们无不希望国泰民安,而要实现这个目标不是微弱的地方政府职权就能够实现的,因为一些大的纠纷的解决往往需要强大的国家司法权力(或中央权力)作保障。司法权在现代依旧扮演着极其重要的角色。(1)从司法权对于社会的意义来讲,“司法权是为纠纷而存在的,只有在解决纠纷过程中司法权才能彰显自身的存在意义。”。[汪习根主编:《司法权论》,武汉大学出版社,2006年版,第20页。]司法权功能的正常发挥也是中国社会转型期化解矛盾、促进社会安稳转型的有力保障。(2)从司法权对于国家的政治功能角度讲:司法权在国家治理体系和治理能力现代化中是不容忽视的中坚力量;司法权是中国共产党加快转变执政方式、更好引领中国人民实现社会公正的重要阵地。(3)从司法权对于个人的意义来讲,司法权是保障公民权利的最后一道堡垒,司法权的正常有效运行能够更好的保障公民权利的实现。现时代的中国,新一届国家领导集体,励精图治,安邦倚法,推行法治,高度重视司法权的社会功能和政治功能。

3、从司法权的重要性讲,只能属于中央事权。

司法权对于一个国家而言,其重要性不言而喻,主要表现在以下:第一,司法权的行使是将国家意志通过审判的形式加以贯彻落实的表达方式。法律是国家意志的体现,但若空有良法,而无司法,那么国家意志就永远无法得到真正的实现。第二,司法权的运行是通过具体的一个个案件而非集合的形式来解决国家发展过程中的矛盾纠纷的方式。强大的国家机器在运转、多元社会主体在活动、利益冲突在所难免,而定纷止争的职责就落在司法权这里,司法权的运作就是通过个案的审判来化解纠纷。第三,从司法权与行政权、立法权的关系角度讲,司法权能够对颇具侵犯性和扩张性的立法权和行政权实施中立的矫正,以修复它们自身对公正的背离。[汪习根:《司法权论》,武汉大学出版社,2006年版,第19页。]第四,司法权是正义的源头,是人民权利的最后堡垒。如果说宪法是人民权利的保障书,是人民与国家的理想契约,那么真正要实现这个保障书与契约就需要司法权合理合法的运行。第五,司法权的正当、高效、管理运行能够为整个国家发展提供一个安定有序、和谐、诚信的统一的大市场,从而促进政治、经济、文化等的发展。

如此重要的一项权力,只能由强大的中央能够承担,若交由职权微弱且有限的地方政府,司法权权能难以全面有效发挥。因此,从这个角度讲,司法权只能属于中央事权。

(三)从司法权的行使来看,司法权属于中央事权

司法权在我国的行使与联邦制国家是不同的,通过看司法权在我国的行使范围、标准与结果,我们也可以看出在中国,司法权在中国属于中央事权。具体而言:

1、从司法权行使范围看,不受行政区划的限制。在我国,司法权的行使,不像行政权或立法权那样只能就本行政区划内的事项进行立法或管理。具体而言,这表现为两个方面:(1)司法权可以对于全国范围的案件进行管辖,不受行政区划的制约。人民法院根据法律规定,依据确定管辖权的不同原则,对于双方当事人都在本行政区划的或者一方在本行政区划的或者双方都不在本行政区划的均可以依法行使管辖权。简言之,我国各级法院对于案件管辖权是不受行政区划限制的。(2)对于涉外案件中符合我国管辖要求的,我国法院也会行使审判权的。而地方立法权只能就本地事宜进行立法,地方行政权行使的边界也仅限于本行政区划。

2、从司法权行使标准看,全国采用统一的司法标准。司法权的行使意味着国家意志在司法实践中的贯彻,国家意志在司法领域表现为国家法律而非地方性法规(但不可否认实践中法院裁判也会适用地方性法规,前提是涉案主体均为同一行政区划的)。就全国范围来看,人民法院裁判所依据的标准是统一的,不会出现一个行为在甲省是犯罪是A罪,在乙省不认为是犯罪或者是B罪名。毕竟司法权是一国对内主权的一部分,人民法院是代表国家在行使审判权,司法审判的依据是国家法律,法律的实施必须在全国范围内统一,这是公正司法的要求,[景汉朝:“司法权是中央事权”,载人民网《中央政法工作会议法院系统代表发言摘登》,2014年1月10日。]也是司法权作为中央事权的一种表现。

3、从司法权行使结果看,法院的裁判在全国均有效。司法权的行使结果是裁判的产生。正是因为司法权是中央事权,所以无论是最高人民法院的判决还是县级法院的判决对于当事人都同样有效,且无论当事人是否在本辖区内,只要是法院作出的裁判,当事人都必须遵守。若裁判得不到遵守与执行,就会有国家强制力加以保障。裁判的效力只与其经历的诉讼程序有关,而与其由哪一级哪一地法院作出无关。[景汉朝:“司法权是中央事权”,载人民网《中央政法工作会议法院系统代表发言摘登》,2014年1月10日。]这就是说,无论哪个法院作出的裁判,其法律效力都是遍及全国,在全国范围内必须得到执行。

(四)从我国政治生态与现实国情看,司法权属于中央事权。

从我国政治国情来看,我国是单一制社会主义国家,是在中国共产党领导下开展各项工作的,采取的是人民代表大会制度。这就决定了我们在制度设计上更多倾向于民主集中制,而非纯粹破碎的民主制。在司法权问题上,就表现为司法权属于中央事权,但允许代表行使。

1、单一制的国家结构,决定了司法权在我国权力属性是中央事权。单一制的国家结构形式意味着国家只有一部宪法,国家对内最高主权完全属于中央,全国性的重大事项决定权在中央而非地方。而司法权作为以社会公正、人权保障为价值目标的权力,在单一制国家,这种权力只能属于中央。

2、中国特色社会主义制度,决定了司法权专属中央事权。社会主义的中国特色主要体现为:人民代表大会制度和中国共产党的领导等制度特色。我国是社会主义国家,是人民当家作主、人民主权的国家。人民当家作主的制度形式是人民代表大会制度,人民代表大会及其常委会代表的是中国人民的根本利益,而中国共产党是我国的唯一执政党,是代表先进生产力、代表人民根本利益、代表先进文化的政党。社会主义的性质与中国共产党本质的高度契合性决定了中国共产党不会也不能把关涉社会公正与人民权利的司法权下放至地方事权的位置。

3、从最高法院在我国的功能及其与地方法院的关系看,它属于中央事权。

(1)从司法实践中死刑复核权角度看,自2007年1月1日起,我国的死刑复核权收归最高人民法院,而不再由各省高院行使,这至少表明自2007年开始,最高法收回了死刑复核权,地方法院不再代表国家行使此项权力。这也说明司法权不是地方事权,而是中央事权,否则最高法院是无权去干涉地方死刑复核权的。

(2)从司法实践中最高法与地方法院对案件管辖权角度看,最高法院对案件管辖权的范围是全国,且对所有一审案件有选择式的管辖权。我国《法院组织法》第14条第2款规定“最高人民法院对各级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定,......如果发现确有错误,有权提审或者指令下级人民法院再审。”而司法权若从属于地方事权,别的法院是无法来再次选择管辖的。

(3)从法律解释的相关文件来看,司法权也是属于中央事权的。根据全国人大常委会1981年制定的《关于加强法律解释工作的决议》规定,“属于法院审判工作中具体应用法律、法令的问题,由最高人民法院进行解释”;最高人民法院1987年作出的《关于地方各级人民法院不应制作司法解释性文件的批复》中,也明文禁止地方各级法院制作司法解释性文件,强调只有最高法院才能行使司法解释权。[马怀德主编:《法律的实施与保障》,北京大学出版社,2007年版,第167页。]

(五)从中央事权与“财权”、“人权”分配来看,司法权属于中央事权。

不同级别政府间事权划分,是将各种公共权力与政府职责在一国范围内进行分配,从而确定不同级别的政府所占有的不同的公共权力资源,同时承担相应的公共服务职责。一般而言,事权划分会遵循受益原则、效率原则、财权事权对称原则等原则。一国政府对事权的划分,往往会考虑该国政治、经济、文化背景、历史传统等因素。在我国市场经济条件下,教育、医疗卫生、社会保障等是政府应当承担的重要职责,社会公正、安定有序、和谐平安是社会主义国家应该提供的软环境,而这些公共产品或服务都带有外溢性特征。所以在我国本次司法改革中考虑到我国人口众多、发展不平衡等因素,确定了将省以下法院的人财物收归省级统管。通过对我国司法人员管理权(“人权”)、司法经费管理权(“财权”)与我国司法机关的事权相比较,也可以看出司法权在我国属于中央事权。

1、“人权”与“事权”的基本匹配。

全国性的公共产品和服务由中央政府提供,那么去实现这个目标的人员任免与管理也应由中央提供,如此才能实现“人权”与“事权”的匹配。作为确保全国实现社会公平正义、保障公民权利的司法权,该权力是由中央制定的法律授予的,而行使司法权的法院法官在我国基于国大人多,最高法院的法院院长等也是由国家最高权力机关产生的。“人权”与“事权”达到基本基本匹配,这是体现中央司法事权属性的基本标志。[蒋惠岭:“中央司法事权的八项基本待遇”,载于《法制日报》,2014年1月28日。]

2、“财权”与“事权”的匹配。

在司法权这个问题上,“事”就是“确保公平正义在全社会以看得见的方式实现”,以此确保公民权利。如此重大重要的职责若完全交由财力严重匮乏的基层政府来承担,必然会导致这些基本而重要的公共服务的不足或严重不均等,并由此引发一系列社会问题,比如群体性上访缠访闹访。本次改革中在经费保障方面,推动了省以下地方法院人财物统一管理,经费由省级财政统筹,中央财政保障部分经费。这相较于此前的司法权的事权属于中央,但司法权的财政完全由地方承担是一大进步。未来在经济发展能够满足中央财政独立承担时,可以继续加大改革步伐,推动司法权的财权全国统一管理,那将会更大程度促进司法功能的发挥。

三、拨偏与复位:强化司法权中央属性的对策与建议

正如前文所提,正是因为在文化上我们受中国传统司法文化的不利影响,制度设计中司法权问题上的“人权”、“财权”“事权”的不完全匹配,司法实践中没有准确定位司法权的权力属性,加之部分人为或环境因素影响,司法权在中国的中央事权属性没有得到充分的彰显,所以才出现了很多诸如“聂树斌案”、“赵作海案”、“呼格案”,这些案件带来的不利影响很多,对于国家而言,司法权威和政府公信力在下降;对于社会而言,期待的公平正义、安定有序、和谐向上的环境得不到保障,信任机制得不到建立;对于市场经济发展而言,合理合法的预期可能得到不应有的实现,公平合理的交易环境没有有力保障,国内统一的大市场可能被地方保护主义所割据;对于个人而言,公民权利难以得到有效保障,整个社会心理焦虑不安;对于那些涉案的当事人而言,他们损失的或者是生命或者是自由。我们在建设法治中国过程中,不能忽视司法对社会的作用,不能基于经济发展水平而将司法权下放或分散为地方事权。我们应该不断强化司法权的中央属性,让“司法回归司法”“行政的归行政”“中央的归中央”“地方的归地方”,各司其职,各尽职责,如此才能建设一个权责分明、和谐统一的法治中国。强化司法权中央属性,我们可以从以下几个方面着手:

(一)价值目标的回归:公平正义与人权保障

作为司法机关,其设立目标不仅仅是为了裁判,而是通过实现裁判的公正,保障人民权利。

1、公平正义

公正是司法权永恒的生命基础。司法权是由法院代表国家通过审判程序给予不法侵害人一定的惩罚,以救济弱者被侵害的权力,从而恢复公正的社会秩序。[张泽涛:《司法权专业化研究》,法律出版社,2009年版第22页。]作为司法权的行使者,法院法官必须秉承公平正义的价值取向,排除一切干扰因素,努力让公正在每一个案件中得到彰显。让公正真正成为法院和法官的价值标识,从而促进司法公信力的提升,让司法权威重新确立起来。这样才会强化司法权的中央属性。

2、保障人权

司法权的行使不应该以“维护社会稳定”“案结事了”为目标,司法机关及其工作人员应该充分认识到,其任务不是为了结案而结案,而是通过司法活动,充分保障公民权利。我国是中国共产党领导下的社会主义国家,我们坚持的是人民民主专政,人民是国家的主人,我们一切国家权力的行使应以保障公民权利为目标。司法权也不例外,作为中央事权,尤其应当通过其保障人权的宏大目标而区别于地方事权。

(二)人权、财权的充分保障

要想让司法权中央事权的属性在中国司法实践中得到强化和彰显,仅仅有理念的强化还不够,需要从制度上加以保障。

1、“人权”的充分保障

单一制国家的法官按照惯例是由中央统一管理,统一任命。我国本次司法改革中初步实现了省以下法院法官的统一管理,但是基于现实国情,改革不够彻底,是小步但是是稳步推进的,促使省以下法官管理脱离地方控制,有利于增强法官独立行使审判权。“法院是法律帝国的首都,而法官乃帝国的王侯。”[[美]德沃金:《法律帝国》,李常青译,中国大百科全书出版社1996年版,第361页。]司法权能否真正准确定位、能否得到正常有效运行,很大程度上取决于法官。因此对于司法官的选任与管理制度,应高度重视并逐步完善。目前,司法人员的管理上收到省级地方统一管理,地方党委仍有教育监督司法机关领导等职责。对此,应当规范地方与司法机关的组织人事关系,省级地方党委应按照总揽全局、协调各方的原则,对本区域各级司法机关发挥领导作用,并保证司法机关积极主动、独立负责地完成工作。[任进:“理顺和规范司法机关与地方关系”,载《学习时报》,2014年6月16日,005版。]

2、“财权”的充分保障

司法权的经费保障从一定程度上会影响法官能否独立公正办案。司法权属于中央事权,那么中央就应当负担经费保障,这是符合权属划分原则。目前中央将75%的事权委托地方行使或者作为地方事权行使,而地方财政力量却仅占全国的45%,这出现了严重的不匹配。[蒋惠岭:“中央司法事权的八项基本待遇”,载于《法制日报》,2014年1月28日。]今后的司法改革中,若要更大程度彰显其中央属性,那么我们就需要大力发展经济,加大中央财政对司法的经费保障。

(三)辩证看大国司法权运行的特殊性

司法权的运行在全世界方式各异、机制各不相同,这是由各国历史、文化、政治、经济等因素所共同决定的。我们在司法改革中不能“一刀切”,应该辩证看待中国作为一个大国,其司法权运行特殊性是有其合理性的。

1、大国司法权运行的特殊性

中国作为一个大国,其司法权运行的特殊性总体而言体现为:司法权属于中央事权,但可以代表行使,代表行使并不意味着分散中央事权。司法权的行使机关即各级法院,它们是中央下设在地方的法院,而不是地方政权组成部分。法官是国家的法官,而不是地方政府的法官,应该忠实于宪法法律,而非地方利益。巡回法庭所作判决与最高审判机关所作判决具有同等效力。详细言之,大国司法权运行特殊性体现在以下几个方面:(1)司法权“事权”与“人权”不完全匹配。法院人事任免与管理并非完全由中央任免或国家权力机关任免,但是地方各级法院的法官却又是行使中央事权的“国家的法官”“中央级的法官”。(2)司法权“事权”与“财权”不完全匹配。中央的“事权”目前在中国是由“中央”的和“地方”的财政经费共同保障的。(3)司法权的央地分工并不意味着央地分权,司法权仍然是中央事权,只是可以由地方法院和巡回法庭代表行使。

2、特殊性存在的原因分析

司法权在中国运行的特殊样态并不是没有原因的,它是由中国现实国情、政治传统、经济发展等多种因素共同决定的。

(1)现实国情决定其特殊性。我国是单一制人口大国、疆域辽阔、地区之间发展极度不平衡,当前处在社会转型关键期,中国的改革处在攻坚期和深水区,矛盾比较复杂多样,部分利益固化,“一刀切”或“一步到位”的实行中央统一管理司法权的“人财物”,可能带来极大的风险。我们的改革需要积极稳妥推进,而不能因为求速度毁了现有成果。

(2)中国政治传统的影响。传统中国的政治权力结构中,中央权力与地方权力划分也不是那么绝对的明确,司法与行政在中国古代地方更是合二为一,政治传统对现时代的人们的影响也是不容忽视的。

(3)中国当前的经济发展也决定了其特殊性。当前中国虽然已经成为全世界第二大经济体,但是中国国内区域经济发展不平衡、城乡发展不平衡,各地经济水平差异较大,若对司法权的人财物采用“中央统一管理”,中央国家机关面临的财政压力较大,面临的人员管理与任免压力较大,无以很好的实现中央宏观把控的职能。这也决定了我国司法权的行使具有特殊性。

四、结语

司法权在中国属于中央事权,地方各级法院不是地方政权组成部分,而是中央(国家)设在地方的法院,是代表中央(国家)行使审判权的法院。本次司法改革推进了省以下法院人财物的统一管理,这非常有利于逐步凸显司法权的中央属性。在建设法治中国的过程中,必须强化司法权的中央属性,让司法权从地方化、行政化的迷失之中回归本质,从而让司法的公正和司法的权威得到有力保障。我们应该辩证看待本次司法改革中没有采取全国统一管理法院的人财物,不是改革勇气的不足,而是现实的国情是处在社会主义初级阶段,国大人多,发展不平衡,为了稳步推进改革只能采取如此对策。在单一制的中国,司法权属于中央事权,在理论上是有内在合理性的,中国共产党是中国唯一执政党,也是代表中国人民利益的政党,我国是人民主权国家,我国司法官是由权力机关产生,无论是执政党还是司法,它们均统一于代表并维护人民利益,所以说,司法权是国家权力,从根本上说,它是中央事权。我们在今后必须准确定位司法权,强化司法权的中央事权属性,改善党对司法的领导方式,这将有利于维护国家法制统一,促进司法公正,最终在法律至上和人民利益的引领下,让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义,且都要以看得见的方式来现实公平正义。(2015年)

作者:李晓(环球之音时代智库学者、中央党校法学博士)

原标题:中央党校法学博士:地方各级法院不是地方政权组成部分

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