农村党组织的溃散与新制度建设
来源:IPP评论 2018/03/12 11:48:31 作者:林辉煌
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导读: 加强组织建设,不仅仅需要强化组织资源,而且需要强化社会的接应力量。

村组弱化消解了组织化的效果

村组是中国农村最基层的管理组织。在传统时代,履行村组职能的组织是保甲。当然,保甲从产生到消亡一直处于变化之中,但是作为国家“控制”基层社会的媒介,它的主要职能之一一直是对社会治安的维系。需要指出的是,由于传统时代国家政权的渗透能力等限制,保甲组织在很大程度上受地方势力控制。这意味着保甲制度必须依附于乡土社会才能发挥其效用。新中国成立之后,强大的基层政权得以建立,新建立的基层组织——村组,被赋予完成其社会治理任务的责任。实践证明,新基层组织确实实现了对社会的较为有效动员。

村组的功能是全方位的,在社会控制方面,村组的功能主要包括三种:第一种是事前的教育,通过村组大会以及日常的政策宣传,村组可以建立起有关社会控制的意识形态话语,从而预防社会矛盾的发生;第二种是事后的调解,在村民发生矛盾纠纷之后,村组干部积极介入,通过各种方式进行调停,及时恢复社会秩序;第三种是“污名化”惩罚,在特定的场合下,如果调停无效或者当事人的过错比较严重,村组可以动员群众对当事人进行批判。由此可见,村组组织具有双重性质,既是国家的代言人,又是社区的代言人,在“社区性—国家性”双重身份的支持下,其社会控制的资源也就有了保障。

然而,随着改革开放之后农村社会发生的巨大变革,村组组织的社会控制能力不断弱化。由于市场经济等因素的影响,村庄人口大量外流,一些村组干部对村庄公共事务越来越不上心,之前通过开会等方式来进行教育的功能已经很难实现了;在干群关系日益淡薄的背景下,即使村民发生了矛盾纠纷也不太愿意请村组干部来调解,而村组干部也害怕麻烦,宁愿村民将矛盾交由警察解决;等等。

村组的弱化极大地消解了组织化控制的效果。作为最基层的组织网络,从社会学意义上讲,村组组织的功能主要在于它对社会的组织和动员上。村组的虚化直接导致了国家与基层社会的脱节,严重阻碍了国家政策在基层的执行。此外,基层组织与群众的距离越来越远,群众觉得干部高高在上,而干部觉得群众冷漠无情。在这种隔膜状态下,村庄纠纷越来越难以在内部得到解决。

乡镇治理资源短缺限制了基层组织化能力

跟村组一样,一些乡镇政府似乎离大家越来越远了,对老百姓的烦心事也没有像以前那样关心了。虽然大家还可以到乡(镇)里反映情况,但是很多时候并不能得到满意的结果。

辩证来看,一方面是社会的开放、道路的畅通和通讯的发达,使得老百姓向政府表达心声的途径越来越通畅,要求乡镇解决问题的诉求也越来越强烈。另一方面,随着权力的上移,乡镇拥有的治理资源越来越少,在解决老百姓的问题时往往心有余而力不足。在这种双重变化的挤压下,乡镇政府难免不再追求真正解决问题,而产生了着力于如何“摆平理顺”和“策略运作”的动机。

1991年,中共中央、国务院发布了《关于加强社会治安综合治理的决定》,正式提出了社会治安综合治理的概念,综合治理由此成为此后20年社会治安工作的指导思想和工作方针,其基本内涵是在各级党委和政府的统一领导下,各部门协调一致,齐抓共管,依靠广大人民群众,运用政治的、经济的、行政的、法律的、文化的、教育的等多种手段,整治社会治安,打击犯罪和预防犯罪,保障社会稳定,为社会主义现代化建设和改革开放创造良好的社会环境。

综合治理的初衷是美好的,它试图打破部门之间的条条框框,实现治安资源的充分整合。然而在很多地区,其实际效果却与预期差别太大,这与被动员起来的部门有限、各部门之间关系没有很好捋顺等诸多因素有关。

总而言之,乡镇对社会控制的能力日益降低。虽然它曾试图通过综合治理网络来整合各种治安资源,但是效果不佳。与村组组织一样,乡镇政府的治理资源(包括物质资源和权威资源)也面临不断减少的困境。资源的匮乏是乡镇采取“策略主义”的重要原因,结果大大限制了基层组织化解矛盾的能力。

基层党建面临的新情况新形势对组织化产生影响

党的农村基层组织是党的全部农村工作和战斗力的基础,是落实党的方针政策和各项农村工作任务的战斗堡垒。一方面通过基层组织考察和吸收党员,可以把社会精英吸纳到党组织里面,再通过这些精英影响周围的群众,进而实现有效的社会动员和社会整合;另一方面,通过党的组织体系向基层社会的延伸,可以强化党的阶级阶层基础,提高党的组织在基层社会的影响力和号召力。有效的基层党组织可以把一个高度分散的社会凝聚在一起,在推进社会整合的基础上实现高度的政治整合。

近年来,农村基层党建事业取得了一定的成就,农村党员占农村人口的比例上升,农村党建正逐步走向“科学化、规范化、制度化”的道路。另一方面,改革开放尤其是税费改革以来,农村在经济、政治、社会和文化等方面都出现了新的形势变化,现实中一些地方的农村党建也呈现出“空壳化”“党员自我身份认同弱化”等问题。

农村党建的“空壳化”是指在市场经济的冲击下,农村党员大量外出打工所导致的党组织溃散状态。这主要表现在各种党建机制的缺失与形式化,使得农村党员日益分散而党组织对于党员尤其是流动党员的整合能力日益降低。税费改革之后,农村的人、财、物呈现出大量外流的趋势,在一些地方,60岁以下的劳动力几乎常年不在村。党员尤其是年轻党员也不例外,这部分外出打工的党员由于常年不在村,对于村庄公共事务所起的作用极其有限,既无法参加各种党员会议,也无法起到动员群众的作用。

由于大量的党员不在村,正规的党员大会和组织生活很难经常进行。甚至有的村连支委成员也常年不在家,导致支部会议都没办法召开。另一方面,农村党建日益走向了形式化和“做作业”的道路,过多地强调形式和规范,使得基层党组织更加注重在数量上完成“保先教育”和“远程教育”的任务,而不是将其精神落实到具体的农村工作中。

党性是党组织的灵魂,是保持党的先进性和凝聚广大人民群众的根本。作为一种政治特性,党性要求党员要具备比普通群众更高的思想觉悟,更具有奉献精神和牺牲精神,在公共事务中起到先锋带头作用。然而根据笔者的调查,当前一些农村党员的党性状况令人担忧,自我身份认同出现弱化。

从本质上讲,基层党建是现代国家建设的一项重要内容,是在打破传统社会结构的整合模式之后所建立起来的新型整合模式。可以说,它是整个组织化之所以能够形成的灵魂。因此,一些地方基层党建的式微,对乡村组织化将产生极为不利的影响。

强化社会的接应力量推动乡村基层组织化建设

作为一种重要的社会控制模式,组织化控制至少包含村组、乡镇政府等基层政府组织和基层党建组织。这两套系统可以说是国家深入社会、动员社会的主要抓手,是国家基层政权建设的基本载体。虽然基层政府组织和基层党建组织在具体职能上存在不同的分工,前者更直接地参与到社会治理的各项活动之中,后者主要在政治思想领域起主导作用;然而两者是不可分离的统一整体,正是在彼此的互动过程中,组织化控制才得以实现。如果说基层政府组织是组织化控制的框架的话,那么基层党建组织则是组织化控制的灵魂,只有两者相互配合,国家才有能力完成对社会的组织和动员。

组织化控制具有以下几项特征:首先是组织的外生性,无论是基层政府组织还是基层党建组织,都是国家在基层社会的一种政治建构,而不是社会自发生成的。这种外生性体现了国家对社会控制的需求,在本质上是要解决基层社会现代化的任务。相较而言,社会化控制则是一种内生性的结构,它是社会自组织的过程,要解决的基本问题是社会秩序的维系。

其次,组织化控制具有半强制性。这里所谓的强制,主要是指外力的直接支配,无需通过规则的内化来达成社会控制。组织化控制作为一种外来组织力量,其核心职能并不在于社会控制。换言之,其社会控制的效果是在完成其他治理任务的同时顺带实现的。因此,组织化控制不具备专门性的强制资源。相较而言,社会化控制的达成往往是非强制性的,主要依靠社会规范的自我认同来实现。

最后,组织化控制具有半正式化的特征,它对社会的控制不完全是通过正式的制度体系来实现的,也不是完全的社会自我控制。从某种程度上讲,组织化控制是制度体系和社会结构的相互融合。

鉴于此,在笔者看来,基层组织作为一种外在力量,只有借助社区这个载体才能获得认同。换言之,自上而下的组织建设必须与自下而上的社会结构相互对接才能真正扎根基层。然而正如上文所言,社会转型使得乡土社会逐步瓦解,熟人社会成了半熟人社会,基层内生权威不断地去权威化。其结果导致社区无法成为基层组织运作的接应力量。

新的组织和制度不可能凭空而立,基层组织的生命力在很大程度上是从基层社会中获得的,一旦脱离了社会,偏离人民群众的需求,基层组织就成了无源之水、无根之木。从这个意义上讲,加强组织建设,不仅仅需要强化组织资源,而且需要强化社会的接应力量。否则,人民群众的利益偏好就很难通过社区传达到基层组织,而基层组织的社会控制也很难通过社区转化为现实的约束力。

原标题:林辉煌:农村党组织的溃散与新制度建设

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