修宪公投,安倍准备好“走钢丝”吗?
来源:新莱茵报微信号 2018/03/20 11:27:16 作者:陈鸿斌
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导读: 如果修宪公投失败,安倍将被迫引咎辞职,成为日本宪政史上第一个因公投失败而走人的首相,以首相身份出席东京奥运会的愿望也就灰飞烟灭。在位时间最长但出局却如此黯然,这就是安倍所希望的结局吗?而且,日本将因此而半永久地失去修宪的可能性。所有为此而竭尽全力的政客们或许都将看不到这一愿望成为现实的那一天。安倍,你准备好了吗?

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由于距离安倍许诺的2020年实现修宪目标的日期逐渐逼近,进入今年以来,安倍首相及其自民党明显加快的修宪步伐。

从日本的修宪程序来看,第一步是由国会议员向国会提交修宪草案,然后是国会对此予以审议。如获得参众两院2/3以上议员的赞成,则再提交全民公投。如获得半数以上支持则完成修宪程序。

就目前日本政坛势力分布来看,自民党和联合执政的公明党在参众两院分别拥有2/3以上的席位,所以只要自民党向国会提交修宪草案,估计在野党很难阻止。那接下来安倍的修宪目标能否实现,就取决于全民公投的结果。

公投并非儿戏。从前年英国等国家已经举行过的公投来看,公投对一个国家而言很容易产生社会撕裂效应,而且在很长时间中难以弥合。而对日本来说,公投根本没有先例。早在2007年日本众议院法制局就预估,一场公投的开支不下850亿日元。

全民公投的关键,是看这场公投能否准确反映民意。从各国已经进行过的公投来看,很多案例显示,选民们通过公投,往往表达的是对政府领导人或对整个社会的强烈不满,而并非是对新宪法草案的表态。尤其是在一个国家的领导人或执政党处于长期执政的情况下,这一局面出现几率更大。例如2005年法国就欧洲宪法问题举行的公投,就因为法国选民对希拉克总统持有强烈的不满情绪,所以导致这一公投失败。

如今日本的安倍政权已持续了5年多,加上首次执政的一年,已达6年多。今年秋天安倍将再度竞选自民党总裁,目前看来基本上连任无虞,这样他还可以再执政3年,到明年年底如果安倍还在位,则将成为日本历史上执政时间最长的首相。但这些年来安倍的执政业绩如何,日本国民和全世界都洞若观火。去年在野党还就“森友学园”和“加计学园”等丑闻对其穷追猛打,但安倍“贼得很”,通过朝鲜发射弹道导弹煽动威胁,成功地转移了公众的注意力,再度赢得了众议院选举。但其执政不彰还是无法掩盖的,再加上连续在参众两院和自民党总裁选举中获胜,安倍如今显得飞扬跋扈,盛气凌人,根本听不得不同意见,在自民党内部对其不满的情绪也日益加剧,更遑论在野党和普通国民。在这种情况下依然一意孤行,举行全民公投,这显然是一场并无胜算的豪赌。

对广大日本国民而言,和平宪法已成功实施70多年,为什么如今非要修改,许多人根本不明就里,因此安倍欲在全民公投中获得半数以上支持,就完全取决于他能否成功说服日本国民。

目前自民党准备推出的修宪草案,除了包括修改第9条以外,还将增设“教育无偿化”和“紧急状态”条款,取消参议院选举中的共同选区(两个相邻的县在同一个选区)。对许多普通公众而言,这几个问题俨然就是一个硕大的乱线团,根本理不出个头绪来。

尤其是对第9条的修改更是如此。在安倍政府已相继通过安保法案,允许行使集体自卫权,自卫队也在不断向海外派遣的当今,为何还非得修改第9条,到底有什么必要?由于涉及到安全问题,所以政府能够向国民公开的信息相当有限,公众的知情权极为有限。从世界范围来看,为此举行全民公投的案例可谓是凤毛麟角,此前只有西班牙在1986年曾为是否留在北约内举行过类似的公投。

至于教育无偿化和应对紧急状态,完全可以通过对相关法律的修改来解决,大可不必上升到宪法层面。关于取消共同选区问题,更难以获得城市市民的理解。

在一次全民公投中要同时对4个问题做出选择,对选民而言难度太大了。因为与这些问题相关的信息太多,反而会使选民无所适从。既然理不出个头绪,选民就会趋向于简单化处理:或是根本不去投票,或是在选票上都打x。

从各国已经举行过的全民共同来看,公投推动者的获胜概率并不高。最新的案例就是前年英国的脱欧公投,由于公投失败而导致卡梅伦首相立马走人。英国曾先后举行过11次公投,其中6次都是铩羽而归。这还算好的,澳大利亚先后举行过44次公投,其中成功的仅为8次。加拿大魁北克也曾在上世纪80年代和90年代分别举行过公投,但两次都以失败告终。

为了提高公投成功的保险系数,日本在去年夏天派出了一个由5个党派的7名国会议员组成的代表团,团长是众议院宪法审查会长森英介,该代表团相继走访了英国、意大利和瑞典。在英国调研期间,当对方得知日本打算在第9条中增设有关自卫队的第三款后,便提出了这样一个令该代表团颇感难堪的问题:“既然如今没有这一款自卫队也同样发挥作用,增设这一款后自卫队是否可以发动攻击?”看来别说在国内想蒙混过关,就是在国际社会,安倍此举的目的也是“司马昭之心路人皆知。”

调研回国后该代表团向国会提交了长达400页的调研报告,明确提出相关建议:公投必须具有相当把握,否则就很可能前功尽弃。例如英国议会就指出,为确保公投成功,内阁必须拥有60%以上的支持率。而安倍内阁目前的支持率虽有所回升,但也就在50%左右。接下来安倍有把握再提升10个百分点吗?去年11月,国会还就该调研报告举行了质询。公明党宪法调查会长北侧一雄表示:在国会占多数席位的政党欲推动修宪,必须竭尽全力在各政党之间就此取得共识。如果只是因为拥有多数席位便强行推动,事实上是不可能成功的。立宪民主党国会对策委员长提出了这样的问题:安倍要求增加有关自卫队地位的第三款,但如果公投遭否决的话,那该如何维持国民对自卫队的感情和社会共识?

就英国和同样在前年举行过公投的意大利等国的案例来看,公投之所以未能如愿以偿,主要原因或是未能成功说服公众,或是修宪的难度太大,要不就是选民根本不认为有修宪的必要。而较少的成功案例,则是公投推动者尽可能向选民诉诸与其切身利益密切相关的问题,与此同时媒体提供大量相关信息。

日本现行宪法规定,修宪全民公投必须在参众两院分别以2/3多数通过后的60—180内举行。不到60天对选民而言无疑过于仓促草率,而时间太长则可能使事情“黄”了,夜长自然梦多。因此公投的推动者当然希望在国会通过后尽快举行公投,趁热打铁,一鼓作气。而且在公投前,公投推动者当然会向选民提供大量有利于公投通过的信息。例如去年英国公投前夕,卡梅伦政府就以各种名义向公众提供了许多应该留在欧盟的信息,结果适得其反,遭到了违反中立的指责,反而输掉了公投。估计安倍政府今后也很可能采取这一招。

安倍及其智囊均认为,既然国会都能获得2/3以上多数,那公投获半数支持理应没有问题。其实国会议员和普通选民完全是两个不同的层面,事情远非如此简单。

至于如何通过公投来反映民意,有一种意见认为,仅仅是半数以上赞成还不够,因为这还牵涉到投票率的问题。因此认为应该设定“最低投票率”,例如50%的投票率。如果不到这一投票率则公投无效。与此相关的另一种意见是,设定“最低绝对得票率”,也就是赞成票必须达到全部选民的一定比例。

至于公投问题的设定,更是大有学问。如果公投中提出的问题非常简单明了,选民就很容易做出选择。如果问题不很恰当,就会使选民感到困惑,无从判断。如果选民看不到修改宪法后会出现怎样的变化,也就是在不明白修宪效果的情况下,选民就会产生困惑:他们无法赞成修宪,但也说不清反对的理由,于是就可能弃权或投白票。在欧美一些已经举行过公投的国家,往往都在公投前将相关问卷交给法院或第三方机构审阅。前年英国的脱欧公投,其原先的选票问题是:是否应留在欧盟?这样就有一定程度的诱导成分,而选民只能选“是”或“不”。后经过语言学家修改,这一问题变为“应留在欧盟还是脱离欧盟”,如此提问显然减少了诱导的色彩。

今后日本的修宪公投内容,很可能出现捆绑情况。例如对拟议中的增设“紧急状态”条款,自民党准备提交国会审议的内容包括:在出现这一情况时延长国会议员的任期,同时将权限集中于政府并限制私权。如果今后公投时就是这样的话,那选民就很可能对两者的取舍不同,即同意前者而反对后者,这样选民又该如何在选票上打〇或打x呢?

日本的法律规定,在公投前推动和反对公投的双方都可以拉票,无论是呼吁选民支持或反对,甚至号召不参加投票,都不违法。不同于参众两院的选举,在公投拉票活动中还可以去选民家里上门拉票,甚至还可以提供一些小礼品。

看上去,公投对推动方和反对方是公平的,但实际上还是有很大差异的,这取决于各党派的资金实力。如资金雄厚的党派可以在媒体上铺天盖地地做广告,而财力有限的党派当然无法这么做。而且对拉票经费上不封顶,与此相关的收支也无须申报。在这方面欲做出很具体的规定相当有难度。例如前年英国的公投,政府就向双方提供了资助,与此同时严格禁止做广告,相关支出超过有一定额度则必须申报。但安倍政府未必愿意仿效这一做法。

今年是明治维新150周年的重要年份,安倍政府将举行重要的纪念活动。50年前明治维新100周年之际,日本超过当时的西德成为全球第二经济大国,尽管其时距战败时从一片废墟上起步才短短23年,佐藤荣作政府对此非常志满意得。而今天安倍又有什么拿得出手的成绩单可告慰其先悲和国民?按安倍的意图,将今年的例行国会会期延长50—60天,并在国会结束前夕提交自民党的修宪草案,然后再相继在参众两院表决并分别获得2/3以上赞成,在明年参议院选举之际同时举行全民公投。

如果修宪公投失败,安倍将被迫引咎辞职,成为日本宪政史上第一个因公投失败而走人的首相,以首相身份出席东京奥运会的愿望也就灰飞烟灭。在位时间最长但出局却如此黯然,这就是安倍所希望的结局吗?而且,日本将因此而半永久地失去修宪的可能性。所有为此而竭尽全力的政客们或许都将看不到这一愿望成为现实的那一天。安倍,你准备好了吗?

原标题:修宪公投,安倍准备好“走钢丝”吗?

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