“美国在台协会”新馆可能转型为“军情堡垒”
来源:环球战略智库 2018/06/30 11:39:46 作者:刘匡宇
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导读: 美方派遣国务院文化教育助理国务卿玛丽 罗伊斯率团队赴台参加了仪式。尽管美方刻意降低“政府高官访台”“陆战队进驻”等议题敏感度,但实质具备“大使馆”等级的AIT新馆落成后,不但是美台关系升级的“宣示”,更可能转型为“军情堡垒”。

6月12日,“美国在台协会”(AIT)台北办事处内湖区新馆举行落成仪式,这是美国出台“与台湾交往法”“2018国防授权法”后,双方首个重大政治活动。美方派遣国务院文化教育助理国务卿玛丽 罗伊斯率团队赴台参加了仪式。尽管美方刻意降低“政府高官访台”“陆战队进驻”等议题敏感度,但实质具备“大使馆”等级的AIT新馆落成后,不但是美台关系升级的“宣示”,更可能转型为“军情堡垒”

 刻意控制仪式敏感性

在美台高层交流通过立法进一步扫除制度门槛后,美台双方积极利用AIT新馆落成这一节点,运作美国内阁级官员赴台参加新馆落成仪式,进一步强化美台双边关系。有消息称,长期“反华亲台”的特朗普政府国家安全顾问博尔顿被点名,出席新馆落成仪式。但美方最终没有选择派遣高度政治象征意义和政治敏感性的官员赴台。

美赴台官员暂未升级。此次,美方派出了由玛丽 罗伊斯和丈夫——国会“台湾连线”头目、众议院外委会主席埃德 罗伊斯领衔的访问团,同行者除了国务院事务官,还包括一众前后任AIT官员。这样的“出场阵容”虽未达到蔡当局的最高预期,但却是兼有政治性和实务性的安排。玛丽 罗伊斯是自2015年美国国务院经济商业助卿芮福金以来,国务院访台的最高层官员,但其并不负责战略事务。这样一个级别不高不低、身份相对不敏感、与台湾关系良好的官员访台,显然是美国经过“沙盘推演”而精心安排的。这样既对台湾有所交代,又打了一中政策的擦边球。落成仪式当日恰逢“特金会”和美国国会会期,因此美国的官员、议员有极好的借口回避访台。

“陆战队进驻”低调筹谋。一年来,杨苏棣、司徒文等两位前“AIT台北处长”多次信誓旦旦地表示,在其任内积极斡旋下,美方会指派海军陆战队使馆警卫队的一支——“海军陆战队卫兵”小分队(约12人)武装驻守AIT。从2005年起,美国就曾低调派便衣“武官”进驻AIT;2008年,美方释放“陆战队进驻AIT”消息;2009年美国公布的AIT新馆设计图中包含“陆战队之家”。陈水扁也证实,新馆从李登辉时代选址、陈水扁时代定案、马英九时代兴建到蔡英文时代启用,早有纳入“海军陆战队卫兵”的设计,只是现在才被拿到台面上。但现任“AIT台北处长”梅健华始终没有证实该消息,仅称“新馆维安措施与美国在世界各地的标准作法一致”,AIT现场也没有“海军陆战队卫兵”大兵现身。不过,AIT新馆分为内外三层,“海军陆战队卫兵”如便装驻守核心机密建筑,作为保护美国官员撤退、销毁机密文件的最后防线,而不着军装对外亮相,外人很难判断其身份。

一些美台政界人士认为,美方之所以刻意降低此次仪式的敏感度,并非为美台关系“降格”,而是不希望让“象征性的宣示”引发政治波澜,干扰AIT实质性的功能、角色的升级。这说明,美台已有“多做少说”的默契,要以最小风险成本博取最广泛的实质关系增进。更何况,AIT各个建筑的落成仪式将持续一个月;9月还有新馆乔迁和启用仪式;明年1月和4月更恰逢美台“断交”和“与台湾关系法”签订40周年。在中美持续博弈中,美台并不缺乏再打“AIT牌”的机会。

AIT是台当局的“幕后指导”

在落成仪式上,近20年来历任AIT高官,以及马英九、蔡英文前后两任台湾地区领导人齐聚一台,在各方微妙互动中,蕴藏着复杂情绪。事实上,将近40年以来,AIT作为美国意志在台湾的物质存在,其与台湾当局关系的变动,折射的是美台关系和台海情势的变迁。

AIT成立于美台“断交”后。AIT作为美国在台“事实上的大使馆”,其前身甚至可以追溯到美国1862年在北京设立、1928年后改驻南京的驻华公使馆。1950年,美国裁撤驻台北总领事馆,改为在台北市派任“驻中华民国大使”,并直到1979年2月28日美台“断交”后关闭。为处理新的“美台非官方关系”,美国国务院根据1979年4月的“与台湾关系法”,设置以“非营利性民间机构”为外衣的AIT,继续负责“美台民间的商务、文化及其他关系”。

AIT成为“无外交的大使馆”。AIT在实务中承担着与美国驻外使领馆近似的职能。AIT的职员是美国国务院任命的“外交公务员”,技术上采用“休假”方式任职并能积累年资;AIT车辆也领有“外交”车牌。AIT位于台北市信义路的办公地原为驻台美军顾问团驻地,上世纪80年代只有50余人人,如今有400余人,办公场所已是拥挤不堪。再加上信义路属繁华地段,AIT与台北市政府就租金涨价和拖欠等问题长期扯皮,最终决定搬迁至新址。未来,如果“海军陆战队卫兵”进驻AIT,则意味着美国公开表明,将“非官方”定位的“AIT台北办事处”视同“大使馆”而非“领事馆”或民用机构,体现美台关系“官方化”。

AIT在美台关系中扮演着关键政治角色。其一,美台关系全面发展的中介与推手。上世纪80年代后,AIT在进入全新探索期的美台关系中扮演着重要的沟通媒介和政策试验角色。在台湾经济起飞年代,AIT主攻美台经贸和金融关系的建构。在其牵线搭桥下,台湾一度有70%产品出口美国,美商也纷纷进入台湾。90年代后,为了因应中国大陆崛起,配合台湾的民主化进程,美国开始强调“华人民主政权的正当性”,更重视强化与台湾的安全合作。在AIT的运作下,美台间军事交往更加频繁:美方固定派遣军事高层人员来台访问,允许台湾军校生赴美就读和台“参谋总长”“国防部长”等高官访美。同时,AIT还长期推进美台民间的“一体化”,包括促成台湾加入美国“签证豁免计划”“快速通关计划”等。此外,作为“准外交机构”,AIT也承担台湾政情搜集等秘密任务,维基解密透露,蓝绿高层曾多次向AIT透露台湾政坛“内幕”,“以情报换信任”。

其二,台湾领导人的“幕后指导”。AIT是美国政府、政策和利益的代表者与执行者。从李登辉开始,每个台湾“民选领导人”都要接受AIT等美方机构的“面试”乃至“遥控”。李登辉上台前,曾向AIT表明了“台湾主体意识”、不推动两岸统一的本心,获得美方认可。陈水扁则直言“常受AIT指示做事”。2000年3月,陈水扁在时任“AIT主席”卜睿哲的压力下,于“就职演说”中加入了不寻求“法理台独”的“四不一没有”承诺。在2008年台湾地区领导人选举中,AIT为民进党“打马”的“绿卡事件”解套以示“挺马”。在2011年的台湾地区领导人选举中,由于美方仍不信任民进党,时任“AIT主席”薄瑞光公开背书“九二共识”,反对蔡英文的“台湾共识”,这一幕成为压垮蔡英文“总统梦”的最后稻草。在2015年的台湾地区领导人选举中,卜睿哲、包道格、施蓝旗等多名AIT高层人士密集施压蔡英文,让她检讨2011年两岸政策,使其对两岸关系的立场逐渐从“维护台湾独立主权国家地位”转向符合美国利益的“维持两岸现状”。随后,薄瑞光、梅健华等AIT官员对蔡英文的态度逐渐转缓。

但是,蔡英文心结难解。在此次落成仪式上,蔡英文并未仿效陈水扁和马英九,对其任内的“台北办事处处长”杨苏棣、司徒文颁授“总统级大绶景星勋章”“特殊成就外侨永久居留证(梅花卡)”,或是量身定做设立智库和提供大学副校长等职务的礼遇、酬庸做法,而是记恨在心。对卸任前已经“变脸挺蔡”、甚至“纡尊降贵”、主动输诚的薄瑞光,蔡英文屡次拒见且不加奖赏;对“临门一脚”功夫没有到位、未落实“阁员级官员访台”和敲定陆战队进驻AIT新馆、并且不得特朗普政府欢心的梅健华,仅由层级较低的外事部门给予“特种外交奖章”。一直以来,台湾政坛都对AIT“心存敬畏”,如今,尽管蔡英文对在AIT任职的美方人士依然表现出极尽尊崇、亲热的姿态,但在其发言中,面对美方“服务美国价值和战略”的政治索取及“遵循一中政策”的政治规驯,蔡英文既承诺配合,也要求“尊严、尊重和真诚”,再次体现了蔡当局不甘心沦为美国的“筹码、棋子”、而是要作“伙伴、执棋者”的野心。

形如美国在台的“军情堡垒”

美国驻外使领馆是其全球监控与力量投射的节点和抓手,具有极高的政治意涵,这从美国驻以色列大使馆搬迁一事中可见一斑。此前,美国造价最高的外馆是驻北京和驻巴格达的大使馆,前者是为监控“头号战略敌手”,后者是为控制中东战略枢纽,巩固石油霸权。可见,美国使领馆规模与战略重要性成正比。而目前耗资2.5亿美元的AIT成为美国最昂贵“外馆”,以及外国第一个在台自建的“外馆”,不仅如美台高层所言,AIT是美台关系经过多年厚植、达到“全新高度”的物质化象征,更凸显出台湾新的战略价值。AIT也因而被赋予新的功能定位和战略考虑。

AIT形如美国在台的“军情堡垒”。AIT新馆占地65公顷、租期99年,且租金低廉,形如美国在台的“飞地”。其外形如五角大楼的缩小版,采取堡垒式设计并盘踞整个山头,易守难攻,反恐、维安设计不亚于军事基地。不但承包商、工人和材料均来自美国,2017年大致完工以来,因难以通过国防情报局、中央情报局等的安全验收而延宕至今才揭幕。美方费尽周折,提升新馆防卫能量和维安级别,明面的说辞是为应对恐怖袭击,实际显然有军事目的。从蒋介石逃台之后,台湾一直都是美国搜集中国大陆情报最重要的前线基地。上世纪60年代,台空军秘密侦察部队“黑猫中队”即从台湾一路飞到罗布泊刺探大陆军情。目前,台方与AIT共享大陆军机在台湾东西海域活动的情报,AIT也曾斥巨资5500万美元在高雄港设置38座辐射检测器,未来或将增设更强力的情报设施,并整合美国在亚太的情报网,成为其在东亚的“情报中心”“指挥中心”,甚至针对可能发生的台海战事,充当“难民庇护所”。

AIT或将成为美台“军情外交”枢纽。AIT新馆从台北市繁华地段搬迁至内湖区,除了维安和经济考虑外,更重要的原因是接近台湾防务部门、“国安局”和台军战时最高指挥中心“衡山指挥所”。此前,博尔顿之所以会被点名赴台,不只是因为其主张“美台建交”等言行,更本质的是美台关系近来最密切、最核心、最要害的部分,是由白宫国安顾问和美国防部主导的美台“军情外交”。结合AIT所在位置,若博尔顿以特朗普首席国安顾问身份访台,形同将美台间最敏感、最机密、最暧昧的互动关系台面化、公开化,明确宣示军事和情报合作是美台关系的主轴。即使博尔顿如今未赴台,也并未改变这一趋势。

标志台湾成为“印太战略”关键节点。从年初特朗普公布的《美国国家安全战略报告》,到黄之瀚、玛丽 罗伊斯等访台官员发表的言论,都明确体现美国将台湾纳入“印太战略”的构想。蔡当局积极配合姿态明显,更自信台湾有“第一岛链不沉航母”“最为知中、反中的行政当局”“民主样板”和亲美市场等“独特优势”,可以与强调“安全、规则、价值和繁荣”的“印太战略”无缝对接。从今年美国国会接连推出涉台防务立法,“防务工业对话”首次移师台湾,美国暗助台湾发展潜艇、高教机,以及美台共谋“多海联动”等事件可以看出,通过安全与情报领域的绵密务实合作,美国帮助台湾提升防务工业和台军战力的现代化水平,让台湾能更紧密、更有力地服务美国战略需求,已成为美台关系的主题。而在美台关系酝酿由“准军事同盟”向“军事同盟”跃升的过程中,AIT必然承担更多功能。近两年,AIT一方面强化原有的领事服务、情报搜集、政情监督和“公共外交”功能,另一方面向配合“印太战略”积极转向,如不断提高调门批评中国大陆,并转型成为吸纳台湾资本流入美国的“招商引资部门”,为鸿海等台企赴美投资牵线。为了因应目前台海复杂多变的局势,特朗普或将启用他认为更得力的人选——前AIT副处长、“知台派”郦英杰替代前朝的梅健华。可见,美方仍将不断强化AIT紧扣台湾、服务“印太战略”的能力,强化对台海的战略性介入。

作者:中国社会科学院台湾研究所助理研究员刘匡宇

原标题:“美国在台协会”新馆可能转型为“军情堡垒”

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