中美亚太棋局新回合,一手“台湾牌”的美国先动起来了
来源:观察者网 2018/07/06 10:43:42 作者:洪鑫诚
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导读: “台湾牌”成为建制派和特朗普“皆大欢喜”的交集。

特朗普上台后逐步打起“台湾牌”,而今年3月通过《台湾旅行法》以来,“台湾牌”频率更激增,至今已有多次台美关系升级举动,连相当敏感的军事合作议题,也有放弃过去低调处理的习惯,转向公开化的趋势。

6月25日,美国华府智库“战略与国际研究中心”(CSIS)中国研究专家葛莱仪(Bonnie Glaser)就在推特公开表示,台美军方今年8月将在所罗门群岛举行海上医疗救援合作演习。她还特别强调,“这不是第一次,但这次公开曝光”。

美国近期台湾牌的“两种套路”

整体来说,美方近期打“台湾牌”主要有两种思路,其中一类行为的目的是在短期内提升战略地位,这些动作主要停留在口头承诺、舆论炒作层面,最多到达非强制、非约束性法案的等级,因而常被认为对台“口惠而实不至”,并未实质推动深化美台关系。

美国在台协会(AIT)台北新大楼是前段时间美台高调互动的重要内容之一,在新大楼落成典礼之前,台美双方先后有消息放出,称美军或将派海军陆战队进驻该大楼的“海军陆战队之家”以及美国新任总统国安顾问,著名鹰派人士博尔顿(John Bolton)或将出席典礼。

然而,事后来看,美方在具体行动上远不如先前释放讯号来得高调,此前舆论几个大胆假设都未实现。但高调炒作AIT议题期间,正值中美就贸易争端、半岛问题的谈判、试探期,美台这些互动的确给中方带来了一些压力和牵制,因而临时提升了美方的战略地位。

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(媒体炒作博尔顿访台)

而《台旅法》有相似的功能,其因公开鼓励“台美高层互访”也具有极大话题性,亦通过议题操作,临时提升美方谈判筹码。并且,比起AIT议题,作为一项联邦法案被通过,《台旅法》对美国来说能量自然不止于临时作用,而是具有长期价值的。

客观层面,《台旅法》对美国政府并无强制约束力,其表达方式为“国会认为(sense)”,属于国会对政府的建议性质。因而,美方的确可以辩解这并未改变台美关系性质。不过,不具强制力的《台旅法》反而正合特朗普的决策需要,这种法案一方面不会立即撼动中美关系的大局,另一方面则为其提供了打“台湾牌”的一个灵活工具。也就是说,当他需要操作台美互访来制衡中国的时候,就变得“出师有名”了。而这种工具的增多,当然会提升美国政府在中美关系中的主动。

以上两个例子虽然非强制性、根本上改变台美关系性质,但却能临时提升美国对华谈判地位或长期赋予美国政府更多对华政策手段,而因为这种操作手法让中方很难摸透美国政府层面到底会不会做,会做到什么程度,就在对美关系上处于被动,这其实也是美国在两岸关系上长期信奉之“战略模糊”(strategic ambiguity)的威力所在。

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(外交关系协会刊出专访,称AIT新大楼、台旅法等未改变台美关系本质)

“台湾牌”背后的美国对华战略转向

当然,美国打“台湾牌”也不都是“玩虚的”,背后根源在于对华战略转向。

近年来,随着中美实力对比接近,且美国人对“改变中国”的信心和意愿大不如前,“中国威胁论”再起波澜。如今从美政府、两党、智库等呈现的涉华观点来看,尽管仍然存在不同立场,但对华强硬态度整体压过友好声音,哪怕是过去所谓“红队”,即知华派、友华派,对中国的期待也转向保守。笔者研究美国外交关系协会(CFR)的历年中国研究报告同样发现,这些由立场多元的美国各界涉华资深人士集体产出的研究成果及建议,亦呈现显著的对华倾向转变过程,对过去那种“整合”、“拉拢”中国路线的检讨日增,“制衡”乃至“遏制”中国的声音已成气候。而历史上,这一组织曾在中美关系正常化进程中扮演过关键角色。

如今从贸易争端到“印太战略”,正如我们所见,这种对华态度的根本性变化已催生整体战略转向。2018年《美国国防战略》(National Defense Strategy)将中国界定为“战略竞争对手”(strategic competitor),提出对美国繁荣和安全的中心挑战是来自中国和俄罗斯的长期战略竞争,而在2017年12月发布的《美国国家安全报告》(National Security Strategy)中,开篇就提到当前美国国家安全的最大挑战是中、俄这两个“修正主义国家”(the revisionist powers of China andRussia)。

对华战略转向的大背景下,美军在亚太地区酝酿战略调整,而台美军事关系的提升也成为美国朝野呼声很高的选项。除台海本身的战略意义之外,台湾在南海也是重要法理、军事行为者(actor),蔡英文当局又积极往“印太战略”上靠拢,美方将台美关系作为在此地区抗衡中国的一环,就不难理解了。

不久前的6月19日,美国《2019财年国防授权法案》(H.R.5515)刚刚在参议院通过(此前已获众议院通过,都是压倒性票数),等待特朗普签署。这一2018年国防战略发布后的首个国防授权法就鼓吹美国政府要举全力对抗中国日益扩大的军事实力和政治经济影响力。

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(美国国会网站显示,2019国防授权法已进入最后协调阶段,之后将待总统签署成为法律)

比起《台旅法》,《国防授权法》事关美国国防预算及国防政策基调,对政策面的实质影响更值得重视。而2019年的这份法案基于强化“印太战略”、对抗中国的战略思路,诉求“支持提升台湾的防卫能力,扩大联合训练,对台军售,使用安全合作授权,以及与台湾的军方高层接触。 ”

其中法案1243条称“美国国防部长应当推动加强与台湾的安全交流政策,包括适当参与台湾军演,像是年度‘汉光演习’,台湾也应适当参与美国军演,并基于‘台湾旅行法’,促进美台高阶与一般官员往来”。 在与中国大陆有关的部分中,法案要求美国国防部长不得邀请解放军参加美国环太平洋军演(RIMPAC),除非他能向美国国会军委会证实大陆已停止在南海的建礁造岛活动。

目前,2019年度国防授权法案中的几项主张已经提前得以落实,包括美军太平洋司令部已改名印太司令部,美国也的确未邀请中国参加今年环太军演等,同时,先前通过的《台旅法》也作为法案中援引强化台美互动的依据,其政策影响力正逐步发酵。葛来仪对所罗门军演的高调造势,也蹭了这个热点。

其实在两岸关系历史低点的陈水扁时期,也曾经有美台联合军演“从秘密走向公开”的趋势。然而,当时中美之间的互赖程度不比现在,且美国仍未放弃整合中国的大方向。于是后来一度有中美联手管控台独的共识,陈水扁被美国视为破坏中美关系的“麻烦制造者”。

而今美国对中国的认知和定位生变,对华战略也相应转向,台美联合军演这种呼声自然比以往有过之而无不及。同时也因为打“台湾牌”比陈水扁时期更符合当今美国的整体战略,因而美台军事合作实质推进的势头也就更强。

建制派和特朗普“皆大欢喜”的交集

此次美台所罗门演习的消息由CSIS学者葛来仪高调放出,同样值得玩味。一方面,葛来仪与台湾决策层关系匪浅,是著名的友台派智库学者。另一方面,葛来仪非美国官员,更不在特朗普决策圈。s

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(葛来仪担任CSIS“中国权力”项目主任,是著名“友台派”)

其实上台以来,具有浓厚“反建制色彩”的特朗普逐渐建立了自己的亲信班底,改变了过去总统依赖建制派人才组建执政团队的特点,使得顶尖建制派智库几乎与核心决策层完全疏离,是历史上少有的情况。一位外交关系协会(CFR)研究员就曾经在一场公开活动上对笔者无奈地表示,自由派智库的意见现在很难影响到特朗普,更多只能通过与国会的联系来间接影响决策,因为建制派在国会的势力仍然稳固。

在这种情况下,我们可以看到,包括《台湾旅行法》在内,近期几张“台湾牌”事实上主要是国会而非特朗普团队最先策动的。而葛来仪等智库学者和国会关系密切,且在无法进入决策圈之后,国会渠道成为其影响决策的最重要途径。于是,CSIS等智库大力炒作美台关系等议题,对特朗普政府提出各种相应建议、呼吁,可为相关法案造势,增加对政府决策的影响。

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(布鲁金斯学会和CSIS近期在华盛顿联合举办两岸关系研讨会)

更重要的是,在美国对华战略转向之下,国会和行政部门、建制派和特朗普,在视中国为战略对手这一点上取得了共识(即使在方法和意识形态上有所不同)。过去是国会长期友台、较为反中,常常对行政部门施压。而现在,特朗普自己有针对中国的战略需求,加之近期博尔顿(John Bolton)等友台派进入决策圈。如此一来,“台湾牌”成为建制派和特朗普“皆大欢喜”的交集,双方在这个问题上很容易达成合作。

因此,这种由美国智库、国会牵头,再由政府回应(看起来被动、消极)的模式,很可能长期持续。特朗普可以不把自己绑死在台海问题上,却有充分的出牌空间。

台美双方形成“抗中”默契

一个巴掌拍不响,蔡英文当局在无力解冻两岸关系的处境下,在对外政策上几乎全面倒向美国。目前特朗普执政之下,美国与盟友关系出现波动,亚洲的日本、印度等对中国态度转好,台湾对美国区域战略的价值得到激活。

近期,台美双方短短几日之内在两岸议题上接连出牌,频率及默契程度都达到新高点。在葛来仪放出所罗门群岛演习消息的同一天(6月25日),蔡英文接受法新社专访时批评大陆近期涉台军演及对外航就台湾命名问题,呼吁国际社会一起行动制约大陆,以此来因应大陆方面对台湾的“施压”。随后,赖清德也在6月28日拍板“废省”。

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(蔡英文6月25日接受法新社专访)

与此同时,美国国务院不仅此前已就大陆要求外航更改台湾名称一事对大陆外交部发出照会,要求商议,近期也被曝正与海军陆战队方面协商派员进驻AIT台北新大楼。

葛来仪当天高调释放所罗门演习消息,就有以“美台军演”的名头“回敬”大陆军演的意味,可谓有针对性地声援了蔡英文对“制约大陆”的呼吁。而所罗门群岛又是台湾“邦交国”,因而葛来仪这次公开宣示,还可视为在台湾断交潮之下,给她台湾朋友的一记助攻。同一时段,美国国务院方面还就外航改名一事先后公开批评、照会大陆方面,这也是蔡英文在专访中所提及、呼应的。而仍在酝酿中的陆战队协防AIT事宜,因涉及驻军,对两岸关系潜在衝击更大。

综合来看,台美在联手“抗中”这件事上已经形成了默契,具备呼应关系,双方不仅在国际舆论场合一唱一和,还以实际行动为对方言论背书。同时,这种互动关系已形成相互强化的态势,美方打台湾牌的动作鼓舞台湾独派,而台湾方面对美战略积极配合,又升高美国友台派的声量。

未来:打牌不摊牌,风险看得见

从近期台美互动看来,美国对台湾牌的使用将会持续,甚至进一步加深,实质层面的动作可能越来越多,一步步试探中国的底线,并在此过程中捞取战略利益。同时,为防止其议题操作的风险失控,美国也积极与中国接触,保留沟通渠道。

6月26~28日,就在台湾牌打得火热的同时,美国防长马蒂斯访华,期间他缓和了自己的言论,并表示,他主要希望摸清中国的军事战略和意图,找到双方可以合作、建立信任的领域。

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(6月27日,国家主席习近平在人民大会堂会见来访的美国国防部长马蒂斯)

马蒂斯放低姿态访华,可视为美国方面“两手避险”策略的体现。目前美方官方坚持称“一中政策”未发生改变,将近期动作都解释为符合台美关系既定框架。中美关系经过几十年的发展,已有高度的相互依赖,双方都不会轻易摊牌。因而,其在操作台湾牌的同时,美国也试图做好危机管控,以确保一方面占据主动,一方面又不会擦枪走火。如此,台湾牌似可打打停停,视其需要,长期打下去。

对于台美关系的升级,大陆方面不可能坐视而不做出回应,而台湾方面有可能因美方操作“台湾牌”而错估形势。若放任此趋势,两岸、中美之间的回旋余地会越来越小。今年下半年,看得见的风险点接二连三:

首先,这次葛来仪公开的美台所罗门演习,以及蔡英文出访巴拉圭并过境美国,都将在8月份上演。尤其届时若安排蔡英文与美国重要官员见面,必升高台海形势。

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(卜睿哲针对AIT新大楼评论登上布鲁金斯学会头条)

其次,美军派驻台北AIT的可能性还未消失。据CNN,美国国务院外交安全局(Diplomatic Security Service)和陆战队持续就相关部署进行协调中,而AIT将在9月初搬到内湖新大楼。

再往后,台湾年底九合一选举将至,选举的邻近可能暗含更多议题炒作的需要,而目前民意低迷之下,民进党玩得正顺的就是台美关系,看是只会有增无减。另外,独派是否借选举时段诉诸台独公投等行为,尚未可知。

总的来说,台湾始终嵌套在亚太地缘政治博弈的棋局中,其战略价值也随中美关系底盘的成色而变化。现在,新一回合已经开始,而美国决定先动起来了。

原标题:中美亚太棋局新回合,一手“台湾牌”的美国先动起来了

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